KOHALIKE LENNUVÄLJADE MAJANDAMINE

1. Erinevad lennuväljade liigid | 2. Lennuväljade majandamisest | 3. Lennuväljade omandistruktuurist | 5. Näiteid Lääne-Euroopa riikidest | 6. Allikad:

Siiri Sillajõe, Kai Priks, Toivo Mängel

MSI INFORMATSIOON 28.09.1998 / nr 221

Materjalide kogumisel osutas tõhusat abi Rahvusraamatukogu parlamendiinfo keskuse õigusinfo töögrupp ja rahvusvaheliste organisatsioonide grupp, samuti EL infokeskus. Kasutamist leidis Interneti vahendusel kättesaadavad dokumendid. Informatsiooni hankimiseks pöördusime Eesti siseselt Teede- ja Sideministeeriumi lennundusosakonna ning Lennuameti spetsialistide poole, lisaks järgmiste rahvusvaheliste organisatsioonide poole: ICAO (International Civil Aviation Organisation), ERA (European Regions Airline Association), IATA (International Air Transport Association), (ACI) Airports Council International. Teabe laekumisel edastame selle koheselt ka Teile. Töö lõpus on toodud ära teemaga seotud allikad, millega lähemaks tutvumiseks MSI osakonna poole pöörduda võite.

1. Erinevad lennuväljade liigid

Lennuväljad on eristatavad 1) lennuki tüüpide (heliport, stolport) alusel, mida nad teenindavad, 2) tegevuse tüübi alusel (kommertslennuväli üldsuse teenindamiseks- commercial airport, eralennuväli eralennukite, -klubide teenindamiseks - private airport).

Siis on lennuväljad (sünonüümid: airport = aerodrome) klassifitseeritud ka järgnevalt :

1) international airport -rahvusvaheline lennuväli, mida kasutatakse rahvusvahelise õhuruumi teenuste osutamisel (international air servises), 2) domestic airport -kohalik lennuväli, mida kasutatakse ainult antud riigis lennuteenuste (domestic air) osutamisel, 3) regional airport -regionaalne lennuväli, mis on üldiselt mõne väikse või keskmise linna lennuväli, mida kasutatakse lühireiside, -vedude regionaalse teenindamise puhul, 4) congested airport - lennuväli, mille võimsus ja mahutavus ei vasta nõudlusele, 5) alternate airport - lennuväli, millele võib lennuk maanduda, kui osutub võimatuks tehnilistel põhjustel maanduda sihtlennuväljal, 6) hub airport , 7) major hub, 8) regional hub, 9) interline hub, 10) on-line hub, 11) mini hub, 12) mega hub, 13) second country hub.

2. Lennuväljade majandamisest

Üldiselt on lennuväljad isemajandavad. Lennuväljade tulud laekuvad kahest esmaallikast - õhuteenuste ja maapealsete teenuste pakkumisest.

Õhuteenustest laekuvad järgmised tulud: lennuki maandumistasud, lennuvälja parkimistasud, reisijate tasud, tasud laadimistöödelt, lennukite liikluse suunamisest, kütuse ja nafta kontsessioonilepingutest. Valitsuse lennuväljade puhul moodustavad suurima osa tuludest just õhuteenuste pakkumisest saadud tasud.

Maapealsetest teenustest laekuvad tulud tulenevad kommertstegevusest terminaalides, lennuliinide omanikelt ja kontsessionääridelt sissenõutavate rentide näol: autode parkimine ja rentimine, toitlustamine ja restoranid, tollivaba kaubandus, kauplused, pangad, kommertsrendid, juhtimiskonsultatsioonid, kinnisvara, investeerimisvõimalused, hotelli ja reisiteenused, lennuliinide terminaalide rendid, kommunaalteenuste müük (utility sales). Maapealsete teenuste pakkumisest saavad suurimat tulu eralennuväljad, järgnevad ühisomanduses olevad lennuväljad ning regionaalse valitsuse lennuväljad.

Õhuteenustest tulenevad allikad jagatakse kahte rühma: fikseeritud ja muutuvad allikad. Fikseeritud tulud toetuvad kehtestatud hinnatariifidele lennuki maandumise -ja parkimistasude osas. Muud allikad nagu reisijate tasud, lennuki suunamise ja laadungite tasud, kütuse kontsessioonid on loomult muutuvad. Ühisomanduses ja privatiseeritud lennuväljade puhul 40% õhuteenustest saadavast tulust kokku moodustavad fikseeritud tulud. Valitsuse osakondade ja avaliku korporatsiooni omanduses olevate lennuväljade puhul vastavalt 45% ja 60%.

Valitsuse omanduses või valitsuse poolt juhitavate lennuväljade puhul on seatud piirangud erakapitali kaasamisele ja nad sõltuvad infrastruktuuri arengu projektide jaoks loodud avalikest investeerimisfondidest.

Kuna riigieelarved on tavaliselt suure surve all, siis on lennuväljadele oluliselt vähendatud valitsuse poolset finantseerimise taset. Samas suur osa lennujaamadest tegutsevad kahjumiga. Selle peamisteks põhjusteks on suhteliselt kõrged kapitalikulud, väheldane lennuliiklus ja vajadus hoida lennuki operaatorfirmade (aircraft operators) tasud mõistlikul tasemel. Sellest omakorda on tingitud vajadus investeeringute järele, et uuendada sisseseadet ja tehnoloogiat, suurendada lennuliiklust. Seetõttu on mitmetes riikides aktuaalsed erakapitalile ja kommertslaenudele (private debt) ligipääsemiseks vajalikud muudatused lennuvälja omandiküsimustes.

ICAO uurimuses Investment Requirements for Aircraft Fleets and for Airports and Route Facility Infrastructure to the Year 2010 on välja toodud mitmed investeeringute finantseerimisvariandid (laen, omakapital, liisimine, sularahavood tegevusest) ja fondide allikad (valitsused, kommerts- ja arengupangad, ekspordikrediidi institutsioonid).

Lennuväljade kapitalikulule avaldavad mõju mitmed kaudsed tegurid nagu valitsuse tagatised, lennuvälja võlad, majanduslik regulatsioon, lennuühenduse nõudlus, kavatsetavad või toimivad muutused lennuvälja omandistruktuuris.

Avalike korporatsioonide või ühisomandis olevatele lennuväljadele on tõenäolisemad kaudsed valitsuse tagatised lennuvälja laenudele (Amsterdam, Pariis, Vienna), ja kõrge krediidivõime. Paljudele regionaalsetele ja eralennuväljadele ei ole võimaldatud mingeid valitsuse tagatisi. Liigse võlakoorma, kõrgete kapitalikulude ja valitsuse laenupiirangutest tulenevalt on üheks väljapääsuks lennuvälja privatiseerimine mingil kujul. Privatiseerimise üheks elemendiks on riigi- ja erasektori riski, kohutuste-vastutuse ja tulude jagamine.

3. Lennuväljade omandistruktuurist

Erinevad võimalikud variandid, kus riik saab omada infrastruktuuri varasid ja samal ajal efektiivselt neid privatiseerida, on järgmised: a) erasektorist saab riigi partner - ühisettevõtte, tuumikosaniku või 50% osaniku (majority or partial shareholding) näol, b) erasektoril võimalus osaleda enampakkumisel õiguse eest koguda lennuvälja kasutajate tasusid teatud perioodil ning antud ajavahemiku möödumisel valitsus paneb paremas seisus varad jälle enampakkumisele (re-auction) ehk nn juhtimiskokkulepped.

Tuumikosaniku ja osalise aktsionäri variant on kõige ilmsem väikeste Euroopa riikide seas, kus seda nn tehnikat on kasutatud erakapitali kaasamiseks lennuvälja ekspansiooni finantseerimiseks.

Lennuväli võib olla siis kas a) eraomanduses (private), b) era-riigi st. ühis (public-private), c) regionaalse valituse omanduses (regional govt.), d) avaliku korporatsiooni omanduses (public corp.), e) valitsuse osakondade omanduses (govt.dept.).

Omandistruktuur omakorda dikteerib lennuväljadele erinevad eesmärgid. Kui eesmärgiks on rahvusliku lennundussüsteemi soodustamine, siis on parim kui omanikeks on valitsuse osakonnad ja avalikud korporatsioonid. Juhul kui on seatud sihiks suurendada ligipääsu kapitaliturgudele, siis on valitsuse osakondadele omanikena seatud piirangud otsesele laenamisele kapitaliturgudelt. Regionaalse süsteemi edendamisel on sobivateks omanikeks erasektor, ühisettevõtlus riigi- ja erasektori vahel või regionaalne valitsus.

Tulenevalt omandistruktuurist subsiidiumid ja/või ristsubsiidiumid kas minimiseeritakse, ellimineeritakse või toetatakse nende andmist.

Valitsuse osak.

Avalik korp.

Region. valitsus

Ühis

Era

toetatakse subsii-diumite ja rist-subsiidiumite andmist

subsiidiumi minim.

ristsubsiidiumid

minim.

subsiidiumid ja ristsubsiidiumid minim.

ellimin. subsiidiumid, kuid mitte ristsubsiidiumid

4. Subsiidiumid ja ristsubsiidiumid (cross-subsidies)

Subsiidiumite ja ristsubsiidiumite eraldamine on suures ulatuses sõltuv lennuvälja omandistruktuurist. Üldiselt saavad lennuväljad valitsuselt mingil kujul otseseid subsiidiume, erandiks on loomulikult eraomanduses olevad lennuväljad. Sellest hoolimata on muutused lennuväljade juhtimises ja omandistruktuuris vähendanud oluliselt valitsuse toetusi, kuna lennuväljadel on paranenud ligipääs erakapitalile.

Kõige tavalisem otsese subsiidiumi tüübiks on keskvalitsuse või kohaliku omavalitsuse poolt tehtav investeerimistoetus (investment grant) spetsiifiliste infrastruktuuri projektide finantseerimiseks. Kuna valitsused on lennuväljade omanikud või osanikud lennuväljade korporatsioonide (aiport corporation) või ühisettevõtluse kaudu, siis investeerimistoetusi vaadatakse kui vahendit rahvuslike majanduslike eesmärkide avanemiseks ja saavutamiseks.

Mõnedes riikides on taolised subsiidiumid kehtestatud rahvuslike programmide kaudu. Märkimisväärseks näiteks on USA Föderaalse Lennundus Administratsiooni (FAA) poolt juhitud nn Airport Improvement Program (AIP), mille kaudu eraldati 1994 .a. 1.9 miljardit dollarit lennuväljade kapitalimahutuste projektideks. See suur summa finantseeriti 10% ulatuses kohaliku piletimaksuga, 6 dollarilise rahvusvahelise väljasõidu tasu ja 6.25% õhutranspordi maksuga. USA-s asutati 1970.a. Lennunduse Sihtfond (Aviation Trust Fund), et finantseerida uusi maandumis- ja tõusuradasid, taksode teid, radarisüsteeme jne. Raha antud fondi tuleb lennundussüsteemi maksudest ja tasudest, mis kogutakse peamiselt reisijatelt ja lastijatelt.

Kõige tavalisem kaudne subsiidium on seotud lennuvälja maa ja varade kasutamise, tasude ja hinnatud väärtusega. Tavaliselt valitsus ei maksusta (assess) maa turuväärtust lennuvälja rentimisel või müümisel. Need subsiidiumid võivad oluliselt mõjutada lennuvälja rentaablust. Kaudseteks subsiidiumiteks on ka laenude tagamine (debt guarantee) ja maksusoodustused lennuväljade võlakirjadele (tax exemption for aiport bond). Need mõlemad subsiidiumi tüübid vähendavad kapitalikulusid lennuväljadele (esimene koosneb kaudsest tasust ja teine kirjeldab riigikassale ette teadaolevaid tulusid.) Kumbki subsiidium ei ole aastaaruandest välja loetav. Kaudne subsiidium võib olla ka maksusoodustus lennuvälja tuludele ja kinnisvaramaksule (property tax).

Kuigi mõned ristsubsiidiumid on sisse viidud kõigi omandi kategooriate kohta, johtub nende saamine siiski omandistruktuurist. Eksisteerivad lennuväljade vahelised ja / või lennuvälja tegevuse (kommertslennuväli üldsuse teenindamiseks- commercial airport, eralennuväli eralennukite, -klubide teenindamiseks - private airport) vahelised ristsubsiidiumid. Süsteemi võrgu eraldamise (tütarettevõtete lahutamine) puhul on ristsubsiidiumid püsivad. Näiteks rahvusvahelise lennuvälja tasusid võib kasutada ebarentaablite lennuväljade kulude subsideerimiseks. Ristsubsideerimine leiab aset juhul, kui nn maapealsetest teenustest saadavad tulud katavad õhuteenuste kulud ja vastupidi. Regionaalsed lennuväljad, kus on madal nn õhuteenuste tasude tariifistik tingituna hinnapoliitika kokkulepetest, puutuvad tihedalt kokku tegevuse ristsubsideerimisega.

5. Näiteid Lääne-Euroopa riikidest

5.1. Inglise valitsus käsitleb kohalikku lennundust kui kogu Ühendatud Kuningriigi (UK) majanduse arengut tagavat süsteemi. Memorandum eristab kohalike lennuväljadena kõiki neid UK territooriumil paiknevaid lennuvälju, mis ei teeninda otseselt Londonit (Heathrow, Gatwick, Stansted, Luton and London City). Neist kolm esimest on formaalselt määratletud Londoni lennuväljade süsteemi kuuluvatena selleks, et nendega seonduvat regulatsiooni ühildada EL kehtiva lennundusalase seadusandlusega. Inglise valitsuse tegevus lennuväljade arendamise suhtes on mõneti piiratud EL direktiiviga EC95/93, mis reguleerib lennuväljade asukohti ja paigutust tiheda asustusega piirkondades. Memorandum konstateerib, et viimase 10 aastaga on kohalike lendude arv, mis ühendavad maa eri piirkondi Londoniga, kasvanud 22 %. Samas on väiksemate lennuliinide ja neid teenindavate lennujaamade arv samal ajavahemikul vähenenud 8 %. Memorandum kinnitab, et näeb kohalike lennujaamade arengut kogu piirkonna majandust soodustavana, kuid selle majandusliku mõju suurust on keerukas hinnata. Kohalike lendude arvu vähenemisega kaasneb tavaliselt teiste transpordiliikide areng ning kasutusele võidakse võtta naaberlennuväljade võimalused. Seetõttu on memorandumi arvates üsna spekulatiivne teha kaugeleulatuvaid järeldusi kohalike lennuliinide arvu vähenemisest. Memorandum kinnitab, et muutuva lennunduskonjunktuuri tingimustes tuleb kohalikel lennuväljadel (Manchester, Liverpool) ise leida uusi turu hõlvamise võimalusi ja vajadusel koopereeruda omavahel. Kasvab kohalike lennuväljade võimalus teenindada rahvusvahelisi lende ühenduse pidamisel teiste mandrieuroopa maadega. Memorandum möönab, et Inglise valitsuse vahendid on küllalt napid kohalike lennuväljade otseseks subsideerimiseks.

5.2. Soomes antud määrus 1988.a. maksudest riigi lennujaamades, mille kohaselt riigi lennujaama all mõeldakse üldises kasutuses olevat lennuplatsi, kus riik on alaliselt korraldanud õhuliikluse teeninduse. Maksude all mõeldakse maandumis-, navigatsiooni-, parkimis-, angaari- ja reisijamakse.

Kodumaine lennuliiklus tähendab liiklust, mille puhul väljumis- ja sihtkoht kui ka võimalik vahemaandumiskoht on Soomes. Muu lennuliiklus on rahvusvaheline lennuliiklus.

Eelpoolnimetatud maksude määramise jaoks jagatakse lennujaamad erinevatesse maksuklassidesse ja Soome lennundusamet (Ilmailulaitos) määrab, millisesse maksuklassi lennujaam kuulub. Nii näiteks on maandumismaksu määramisel jaotatud lennujaamad nelja klassi.

Maandumis-, navigatsiooni- ja parkimismakse ei tasuta teatud juhtudel: näiteks vaid Soome riigi ülesannete täitmiseks kasutatavate õhusõidukite puhul; otsimis- või päästeteenistuses osaleva õhusõiduki puhul jne. Ilmailulaitos määrab maksude tasumisperioodid ja -viisid.

Vahemärkusena võib tuua asjaolu, et Ilmailulaitos alandas 1998 aasta algusest rahvusvahelise liikluse liiklusmaksu ligi 4%. Resija-, maandumis-, lennukindlustus- ja navigatsioonimaksu sisaldavat liiklusmakse võrreldes on Helsinki-Vantaa lennujaam nüüd Põhjamaades odavaim ja kogu Euroopas odavuselt kuuendal kohal.

Maailma ulatuses peetakse tegevuses ligi 40 000 tsiviillennuvälja, milledest üle 1000 on rahvusvahelise liiklusega.

5.3. Sveitsi infrastruktuurikorralduse art-s 2 sisalduvad muu hulgas järgmised mõistemääratlused:Lennuväli (Flugplatz): kindlaksmääratud ala maa või vee peal, k.a. lennuväljarajatistena määratletud ehitised ja rajatised õhusõidukite saabumiseks ja väljalennuks, paigutuseks ja hooldamiseks, reisijate liiklemiseks ja kauba ümberlaadimiseks.

Maandumiskoht (Flugfeld): juurdepääsu võimaldamise kohustuseta lennuväli.

Lennujaam (Flughäfen): juurdepääsu võimaldamise kohustusega lennuväli.

Juurdepääsu võimaldamise kohustus (Zulassungszwang): Kohustus võimaldada kõigil sise- ja rahvusvahelises lennuliikluses lennuluba omavatel õhusõidukitel kasutada plaanipäraselt õhusõidu üldeeskirjade ja eriliste mööndussätete raames lennuvälja.

Vastavalt Sveitsi seadustele peab maandumiskohtadel olema liiduameti ehitus- ja ekspluatatsiooniluba, lennujaamadel aga valitsusameti (departemendi) ehitus- ja ekspluatatsiooniluba. Üksikasju reguleerivad infrastruktuurikorralduse vastavad artiklid.

I Riigi lennujaamade (Landesflughäfen) all tuuakse ära kolm lennujaama: Genf-Cointrin, Zürich-Kloten ja Basel-Mülhausen. Nende õiguslik asend on erinev: Basel-Mülhausen'i lennujaam asub prantsuse alal ja tugineb 4.07.1949 sveitsi-prantsuse riigilepingule. Ta on avalikõiguslik ettevõte, mille tegevus läbi satuutide ja kohustuste reguleeritakse ja põhimõtteliselt prantsuse seaduste alla kuulub. Zürich'i lennujaam moodustab ühe osa kantoni administratsioonist; lennujaama direktsioon on allutatud rahvamajanduse direktsioonile.

Genf-Cointrin'i lennujaam oli algselt samuti üks osa kantoni administratsioonist, kuid iseseisvus 10.06.1993 seadusega peale 1.01.1994 ja moodustab sellest ajast alates avalikõigusliku asutuse "Aéroport international de Genéve".

II Üldiste lennujaamade kõrval tegutsevad veel regionaallennuväljad (Regionalflugplätze), mis on üsnagi erineva suuruse ja tähendusega: Bern-Belp, Birrfeld, La Chaux-de-Fonds, Ecuvillens, Grenchen, Lausanne, Lugano, Samedan, Sitten.

Maksud

Sveitsi lennundusalase seaduse (LFG) art. 39 nõudis varem lennujaamamaksude kinnitamist liiduameti poolt; 1993.a muudatuse alusel on nüüd selle asemel vajalik lihtsalt järelevalve, mis vajaduse korral sekkuks kuritarvituse, omavoli või rahvusvaheliste eeskirjade rikkumise puhul. Maksud ei pea ka tingimata ühtsed olema.

Finantseerimine

Rahvusvaheliselt Chicago lepingu artiklid 67-71 sisaldavad sätteid lennujaamade ja muude lennundusrajatiste ICAO poolt finantseerimise kohta. Nimetatud lepingu art 69 kohaselt konsulteerib ICAO Nõukogu nii vahetult kui teiste asjasthuvitatud riikidega leidmaks vahendeid, mille abil navigatsiooniseadmeid täiustada (kui need ei vasta nõuetele) ja parandada ning võib anda vastavaid soovitusi.

Sveitsi 1945. a liidukorraldus tsiviillennuväljade väljaehitamise kohta kindlustas Liidu panuse 30-35 % ulatuses ehituskuludest; 1988.a lõpuni anti kolme kantonilennujaama jaoks peaaegu 640 miljonit franki. 1984.a 14. septembri liiduseaduse kohaselt tohtis eraldiste asemel anda veel vaid laenu kuni 20 % laiendamiskuludest.

1993.a muudatuse art. 101a alusel tehti uuendus: Liit võib anda soodusintressi ja amortisatsiooni-soodustusega laenu kuni 25 % ulatuses ehituskuludest kolme kantonilennujaama parendamiseks või laiendamiseks ning soodusintressiga laenu kuni 25 % ulatuses kuludest regionaalsete ja õppelennujaamade ehitamiseks, seadmestamiseks, parendamiseks või laiendamiseks. Sellele sättele vaieldi enne referendumihääletust tugevalt vastu; kas seda Liidu rahaliste raskuste juures lähiaastatel ka tegelikult rakendama peab ja rakendada saab, see on veel lahtine.

6. Allikad:

NB! Need on saadavad MSI-s paberkandjal

ICAO. The World of Civil Aviation, 1995-1998.

Kapur, Anil. Airport Infrastructure. - World Bank, Washington, D.C.

ICAO. Manual on the Regulation of International Air Transport, 1996.

Lennundusalaseid õigusakte. 3 osa: rahvusvaheline õhutransport.

ICAO circular: implications of airline codesharing, 1997.

ICAO. Airport characteristics data bank: EUR, 1997.

ICAO circular: outlook for air transport to the year 2005, 1997.

ICAO. Manual on air navigation services economics, 1997.

ICAO. Statements by the Council to Contracting States on Charges for Airports and Air Navigation Services, 1997.

Asetus liikennöimismaksuista valtion lentoasemilla. - Helsinki, 7.04.1989.

Guldimann, Werner. Luftrecht. - Zürich, 1980.

Das Deutsche Bundesrecht VIG: Luftverkehrsgesetz, 1998.

Österr. Recht: Das Luftfahrtgesetz: IV. Teil: Flugplätze, 1958.

Seadus Venemaa lennunduse arengu riiklikust reguleerimisest, 1998.

House of Commons (UK): Environment, Transport and Regional Affairs - Minutes of Evidence: Memorandum by BAA plc (RAS 15); Memorandum by Scottish Airports Limited (RAS 07) etc., 8.04.1998.

House of Commons (UK): Environment, Transport and Regional Affairs - Minutes of Evidence: Memorandum by the Airport Operators Association (AOA) (RAS 62) etc., 22.04.1998.

House of Commons (UK): Environment, Transport and Regional Affairs - Minutes of Evidence: Memorandum by the Department of the Environment, Transport and Regions (RAS 01) etc., 10.06.1998.

Statutory Instrument 1997 No.493. Civil Aviation: The Economic Regulation of Airports (Expenses of the Monopolies and Mergers Commission).

Väikelennujaamade majandamine - lennundusalane seadusandlus: bibliograafiline nimekiri, 1998.

Lennundust ja lennuvälja käsitlevad artiklid: bibliograafiline nimekiri, 1997.