Uurimusprojekti

"Kodanikeühiskonna edendamise strateegiad Eestis: probleemid ja perspektiivid"

UURIMUSRAPORT

S I S U K O R D

1. Taust ja eesmärgid

2. Uurimusmaterjal ja meetod

3. Analüüsi põhisuunad ja tulemused

3.1. Analüüsimeetod - 7

3.2. Erinevate vastajaterühmade võrdlus

3.3. Usaldus

3.4. Esindavus

3.5. Administratiivsed ja seadustikuga seotud takistused -

4. Parlamendisaadikute nägemus kodanikeühiskonnast EKAKi arutelu eel

4.1. EKAKi arutlusküpsus 2000. a. septembris-novembris

4.2. Avaliku võimu ja kodanikeühiskonna rollid

5. Üldiseid järeldusi

5.1. MTÜte roll ühiskonnas

5.2. Riik, kodanikeühiskond ja avalik huvi

5.3. Ümarlaud ja pluralism

5.4. Poliitiliste valikute raamistik

6. Märkusi

Lühikokkuvõte

Uurimusprojekti "Kodanikeühiskonna edendamise strateegiad Eestis: probleemid ja perspektiivid"

UURIMUSRAPORT

(detsember 2000 - jaanuar 2001)

Mikko Lagerspetz1

Eesti Humanitaarinstituut

<mikko@ehi.ee>

Rein Ruutsoo

Tartu Ülikool

<ruutsoo@iiss.ee>

Erle Rikmann

Eesti Humanitaarinstituut

<erle@ehi.ee>

1. Taust ja eesmärgid

Demokraatia areng Eesti ühiskonnas on tinginud ka avaliku võimu poolse huvi kasvu kodanikeühiskonna edendamisega seotud küsimustes.2 Käesolev uurimus on tellitud Riigikogu Kantselei poolt, ja selle eesmärgiks on toetada dialoogi ja seadusloome protsessi, mille on käivitanud Eesti Kodanikeühiskonna Arengu Kontseptsiooni (EKAK) eelnõu ette valmistamine aruteluks ja heaks kiitmiseks Riigikogus. Uurimuse keskne temaatika - valitsusväliste organisatsioonide ja avaliku võimu suhted - on põhisisuks ka erakondade ja mittetulundusühingute koostöömemorandumis, mis näeb ette viimaste informeerimist ja kaasamist poliitilisse otsustusprotsessi. Kodanikeühiskond kui uuringute ja ühiskondliku diskussiooni objekt on siiski aktuaalne ka muudel kui Riigikogu lähema aja ülesannetega seotud põhjustel. Demokraatliku riigikorra legitiimsus põhineb väitele, et avaliku võimu otsused järgivad rahva tahet ja on rahva poolt mõjutatavad. Esindusorganite valimistele eelnevas avalikus diskussioonis esile tõstatuvate teemade hulk on aga paratamatult piiratud. Kaasaegses, väga mitmesuguste funktsioonidega riigis vajavad poliitiliste otsuste langetajad seega pidevat tagasisidet teiste ühiskonnaliikmete poolt. Kodanikeühiskonna ümber moodustub modernse demokraatia jaoks vältimatu kommunikatsiooni väli.3

Uurimus kaardistab mittetulundussektori, avaliku administratsiooni, poliitikute, majanduselu tegelaste ning akadeemiliste ekspertide kogemusi kokkupuudetest erinevate ühiskonnaelu sfääride, eeskätt avaliku võimu ja mittetulundussektori vahel. Püütakse selgitada neid ootusi ja arusaamu, mida erinevad sfäärid üksteisega seostavad. Uurimuse teiseks eesmärgiks on hinnata, millisel määral need arusaamad ja ootused on kajastatud EKAKi eelnõu uues, peatselt valmivas versioonis ja selle senises arutelus. Uurimuse kaugeimaks eesmärgiks on selgitada, millisel määral Eesti ühiskond ja poliitilised institutsioonid on valmis toimima kavandatavas kontseptsioonis ette nähtud viisidel. Teiste sõnadega: milline on ühiskonna erinevate sfääride ja institutsioonide võime omavahelisse dialoogi astuda?

Käesoleva uurimuse abiga on võimalik täita olulist lünka, mis seniste sotsioloogiliste uurimuste poolt on puudutamata jäetud. Meetod ja eesmärgipüstitus on valitud eelnevalt juba eksisteerivat uurimuslikku teavet silmas pidades. Kulunud aastakümne jooksul on küllaltki mitmes elanikkonna küsitluses muude küsimuste hulgas selgitatud vastajate liikmelisust valitsusvälistes organisatsioonides; tulemuste võrdlemine on aga kasutatud metoodika vaheldumise tõttu raske. Erinevate registrite andmed annavad pildi registreeritud organisatsioonide arvust. Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalteabe osakonna tellimusel on uurimusasutus ES Turu-uuringute AS teostanud kaks küsitlust kodanike organiseerumisega seotud teemal, millest üks (november/detsember 1999) puudutab elanikkonna nägemust mittetulundussfääri ja omavalitsuste vahelisest tööjaotusest, ja teine (detsember 1999) mittetulundusorganisatsioonide foorumil osalejate arusaamu valitsusväliste organisatsioonide ühiskondlikust rollist. Käesoleva uurimusprojekti autorid on 1999. aastal valminud uurimuses4??? selgitanud registritesse kantud ühenduste tegelikku aktiivsust ja nende käsutuses olevaid ressursse.

Senist uurimusteavet üldistades võib tõdeda, et valitsusvälistes organisatsioonides osalemine ilmselt vähenes 1990. aastate esimesel poolel, vaatamata registreeritud organisatsioonide arvu kasvule. Üsna selged on erinevused eestlaste ja Eesti venelaste organisatsioonilises aktiivsuses - kõik küsitlused näitavad venelaste väiksemat kuuluvust erinevat laadi ühingutesse (va. ametiühingud). On ka selgesti näha, et registreeritud organisatsioonidest suur osa tegelikult ei tegutse; olemasolevatest organisatsioonidest paljud ei oma tõhusaks tegevuseks vajalikke rahalisi, organisatsioonilisi ja inimressursse. Ressursid on ka ebaühtlaselt jagunenud tegevusvaldkondade ning suurte linnade ja maapiirkondade vahel. Seni on niisiis olemas mõningasel määral teavet Eesti elanikkonna aktiivsuse, organisatsioonide arvu ja paiknemise ning osa nende käsutuses olevate ressurside kohta.

Tavapäraselt ühiskonna arengus keskseteks peetavate ressursside - infrastruktuuri, käibevahendite, õigusliku keskkonna jne. - kõrval on kodanikeühiskonna arendamise võtmeressursiks sotsiaalne kapital.5 Lisaks usaldusele ja ühiskonnaliikmete vahelistele horisontaalsetele koostöösuhetele käsitleme sotsiaalse kapitali mõistet siin laiemalt, hõlmates ka nende suutlikkust demokraatlikus protsessis osaleda. See eeldab ja samas taastoodab mitte ainult isikute vahelist, vaid ka sotsiaalset usaldust, mis kodanikeühiskonna arenedes peaks väljenduma usaldusena riigi, omavalitsuste, aga ka teiste organiseeritud kollektiivse tegevuse vormide vastu.

Et selgitada kodanikualgatuse potentsiaali, on seega veel vaja uurida mittetulunduslike organisatsioonide tegutsemiskeskkonda ning samuti nende arusaama oma rollist ühiskondlikus muutuses: millisel määral on nad valmis ühiskonna arengut mõjutama ja sellele kaasa aitama, ning millisel määral võimaldab seda keskkond - seadustik ja avalik võim? Nendele küsimustele otsib vastuseid siinne uuring.

2. Uurimusmaterjal ja meetod

Uurimusrapordi eelnevas osas esitatud küsimusi ei ole avalikkuses seni laialdaselt käsitletud, ja seetõttu puuduvad huvitatud poolte esindajatel tihti eelnevalt läbi mõeldud vastused. Selle tõttu leidsime, et adekvaatne uurimusmeetod peab võimaldama vastajatel oma nägemused avaliku võimu ja mittetulundussektori koostöö võimalustest ja kitsaskohtadest ise formuleerida. Respondendi sõnastuskindlus, keelekasutus, mõistete valik, kõneviis jne. võimaldavad avada sotsiaalsete subjektide vahekorra kodanikeühiskonnalise tervikuga mitmes mõttes palju tegelikulähedasemalt, kui see avaneb üksnes alternatiivsetes ankeetvastustes, kus uurija paratamatult vägivaldselt kitsendab probleemi oma horisondiga ja ette antud valikutega.

Uurimusmeetodiks on valitud kvalitatiivne intervjuu; intervjuudest osa on teostatud rühma-, osa üksikintervjuudena.6 Vastajatelt on küsitud nende kogemuste kohta avaliku võimu ja kodanikeühenduste senistest kokkupuudetest, ilmnenud probleemidest, nende võimalikest lahendustest, ning vastajate üldisest arusaamast kodanikeühenduste tulevikurolli ja tegutsemismeetmete kohta. Rühmaintervjuude pikkuseks on olnud poolteist kuni kolm tundi, ning üksikintervjuude pikkus poolest tunnist tunnini. Kõik intervjuud on transkribeeritud; vastajatele antud lubaduse kohaselt ei uurimusrühm ole väljapoole loovutanud intervjuude tekste ega linte. Vastajaid on siin nimetatud analüüsi põhikategooriate lõikes (vt. intervjuukatkete tähistust käesoleva raporti peatükkides 3.-5.), mitte aga nende nimesid ega nende poolt esindatud institutsioone. Intervjuude üksteisest eristamiseks on mainitud nende toimumise kuupäev.

Uurimuse kavandi kohaselt intervjueeriti mittetulundusühingute (MTÜ), parteide, avaliku administratsiooni ja ärielu esindajaid ning akadeemilisi eksperte. Intervjueeritavate hulka püüti valida ühelt poolt inimesi, kes juba omaksid teatavat empiirilist kogemust mittetulundusühingute ja teiste sektorite vahelisest koostööst, teiselt poolt inimesi, kelle ühiskondlik positsioon annab nende arvamusele erilist kaalu kodanikeühiskonna tulevase arengu seisukohast. Tegemist ei ole niisiis erinevate ühiskonnaelusfääride n-ö. "keskmiste" või "tüüpiliste" esindajatega, vaid inimestega, kelle arvamustest ja hoiakutest suurel määral olenevad avaliku ja mittetulundussektori edasiste suhete suunad. Algselt kavandatud intervjueeritavate arv (50) ületati. Intervjuud jagunevad erinevate ühiskonnasfääride vahel järgnevalt:

1) eksperdid - 3 rühmaintervjuud, 1 üksikintervjuu;

2) riigiametnikud - 7 üksikintervjuud;

3) poliitikud - 8 üksikintervjuud;

4) omavalitsused - 7 üksikintervjuud;

5) majandusringkonnad - 8 üksikintervjuud;

6) mittetulundusühingud - 5 üksikintervjuud, 4 rühmaintervjuud.

Kokku on intervjuusid tehtud 71 vastajaga, kellest 38 (53%) olid meessoost. Esindatud mittetulundusühinguid võib tinglikult jaotada katusorganisatsioonideks ja rohujuurte tasandi organisatsioonideks. Nende hulgas on üks rühmaintervjuu ametiühingute esindajatega ning üks, mis on tehtud venekeelsete organisatsioonide esindajatega. Poliitikutest on esindatud nii koalitsioon kui opositsioon.

Intervjuud tehti ajavahemikus 22. juuni - 4. detsember, 2000. Lisaks projekti põhitäitjatele (Mikko Lagerspetz, Erle Rikmann, Rein Ruutsoo) on materjali kogumise ja transkribeerimisega olnud tegevuses üheksa Eesti Humanitaarinstituudi sotsioloogiaüliõpilast.

3. Analüüsi põhisuunad ja tulemused

Analüüsi tehes oleme juhindunud kahest eesmärgist. Ühelt poolt oleme püüdnud nähtavaks tuua vastajate endi poolt esile tõstetud teemasid ja probleeme. Need oleme rühmitanud kolmeks laiemaks teemavaldkonnaks: usaldus, esindavus, ning administratiivsed ja seadustikuga seotud takistused. Neid käsitleme järgnevas lõikudes 3.3.-3.5. Teiselt poolt on uurimustöö seotud konkreetse, intervjuumaterjalide välise eesmärgiga: püüdega riikliku poliitika seisukohast olulistele probleemidele ja tulevaste arutelude võimalikele suundadele osutada. Peatükis 4. keskendume Riigikogu liikmete seisukohtadele, et luua ettekujutus valmisolekust EKAKi parlamentaarseks aruteluks. Viimases, viiendas peatükis oleme intervjuudest saadud teabe ja EKAKi ettevalmistamise protsessist saadud kogemuse alusel püüdnud anda omapoolseid vastuseid küsimusele, kuidas ja kuivõrd protsessis seni püstitatud eesmärgid on Eesti tänases ühiskonnas saavutatavad. Kõigepealt iseloomustame aga lühidalt analüüsimeetodit ja vastajaid.

3.1. Analüüsimeetod

Kvalitatiivse uurimusmeetodi üheks eripäraks on tõik, et uurimusmaterjali kogumisele järgnev analüüs moodustab väga suure osa uurimusprotsessist - vastupidiselt nt. küsitlusele ei ole materjal juba kogumisprotsessi käigus valatud hõlpsasti käitletavasse vormi. Materjali süstematiseerimiseks kasutatud kategooriad on loodud lähtudes intervjuuvastustes esile tõstatunud teemadest. Nendest on moodustunud intervjuude detailse analüüsi jaoks tarvilik mõisteline raamistik. Analüüsi alustuseks tegime lindilt transkribeeritud intervjuudest kontsentreeritud versioone, kus lühilausete ja märksõnadena võeti kokku intervjuus öeldu. Taolised märkmed kergendavad ülevaate saamist tervest materjalist, mis võimaldab teha võrdlusi ja otsida, millistes intervjuudes erinevaid uurimusaluseid teemasid on käsitletud. Võimalust mööda kasutasime intervjuudes esinevaid sõnastusi ja vältisime meie endi eelteadmistele põhinevaid tõlgendusi.7

Uurimusmaterjal on väga mahukas ja võimaldab rohkemast kui ühest vaatenurgast lähtuvat analüüsi. Ajapuuduse tõttu ei ole analüüsi ka täielikult süstematiseeritud. Teaduslikust seisukohast kaalukamaid järeldusi loodame teaduspublikatsioonide vormis esitada tulevikus; senise analüüsi eesmärk piirdub ülevaate andmisega poliitilise otsustusprotsessi jaoks olulistest intervjuutulemustest. Analüüsitud teemasid on siin illustreeritud üksikute intervjuukatketega. Nende eesmärgiks on näidata arutelude sisemist loogikat.

3.2. Erinevate vastajaterühmade võrdlus

Vastajate jaotus erinevate ühiskonnasfääride vahel on mõneti tinglik. Mõned poliitikud ja ametnikud on kas praegu või varem tegutsenud mittetulundusühingutes, ning ka nn. eksperdid ei ole alati piirdunud ühingute uurimise või teoreetilise vaatlemisega. Tegelikult võiks mõne intervjueeritava liigitada nii ekspertide, mittetulundusühingute esindaja, kui ka poliitikute hulka. Samas tuleb märkida, et taoline kokkupuutepind teiste sektoritega on mittetulundussektorist iseloomulik üleriigilistele katusorganisatsioonidele, mitte niivõrd kohaliku või rohujuurtetasandi organisatsioonidele. Teistest rohkem eraldatud rühmadena paistavad ühelt poolt majanduselu esindajad, teiselt poolt rohujuurtetasandi MTÜd väljaspool pealinna. Eranditena mõjusid veel kaks vastajat, kes oma elu põhiosa olid viitnud paguluses lääneliku demokraatiaga ühiskondades.

Võrreldes teiste vastajate rühmadega on akadeemilised eksperdid pigem pessimistlikud oma tulevikunägemustes. Laiema ühiskondliku tausta tundmise tõttu suudavad nad olemasolevaid ja potentsiaalseid probleeme teistest selgemini näha. Samas jääb probleemide arutelu üsna abstraktsele, kogu sektori probleeme haaravale tasandile, mistõttu võivad ekspertidel märkamatuks jääda üksikutes valdkondades toimuvad positiivsed arengud.

Riigiametnike intervjuudes väljendub raske olukord, millesse nad jäävad püüdes eelarve piires täita nii poliitilisi otsuseid kui ka väljaspoolt institutsionaalset poliitikat - nt. MTÜte poolt - esitatud nõudmisi. Üldisel tasandil pidasid nad mittetulunduslikku tegevust ühiskonna jaoks oluliseks, aga konkreetselt oma tööst ja kogemustest rääkides tõstatasid nad esiplaanile hõõrumised ja probleemid oma ametkonna ja mittetulundusühenduste suhetes. Intervjuuvastustes püüdsid nad väljendada mitte niivõrd isiklikku, kuivõrd oma ametkonna kui terviku positsiooni. Riigi (ministeeriumite) ametnikud olid üpris teadlikud oma ametikohtadega kaasnevast võimust ja viitasid võimalusele vaidlusi lahendada mitte dialoogi, vaid ühepoolsete otsuste abiga:

Poliitikud kaldusid arutlema mittetulundusühingute teema üle abstraktsel tasandil ning küllaltki aktuaalset ja teoreetilist terminoloogiat kasutades; räägitakse niisiis väga üldiselt, kuigi heatahtlikult. Erinevused poliitikute suhtumistes ei paista olenevat eriti nende esindatud poliitilisest parteist, küll aga sellest, kuivõrd nendel on varasemaid isiklikke kogemusi tegevusest kolmandas sektoris. See kajastab teema suhtelist uudsust Eesti poliitilises diskursuses. Samas on kinnistunud parteiliste positsioonide puudumine isegi kasulik edasise dialoogi arenguks. Enamasti on poliitikute kogemused seotud katusorganisatsioonidega. Keegi poliitikutest ei eita kodanikualgatuse tähtsust. Riigikogu liikmete seisukohtasid on põhjalikumalt esitletud käesoleva rapordi peatükis 4., mis käsitleb EKAKi eeloleva arutelu võimalikke suundi Riigikogus.

Kohalike omavalitsuste esindajad on probleemidele lähemal ja räägivad nendest konkreetseid näiteid esitades. Iseloomulik oli skeptiline või pessimistlik suhtumine: inimesed on passiivsed, mittetulundusühendustele pandud lootused lähevad harva täide.

Majandustegelaste jaoks on kogu mittetulundussektor küllaltki tundmatu ja seostub kas ärilise ühistegevuse, vaba aja või heategevusega. Esitati arusaam, et sektori põhinemine vabatahtlikkusele juba iseenesest välistab rahalise toetuse andmise väljastpoolt:

Mittetulundusühenduste katusorganisatsioonid paistsid optimistlikena ja rõhutasid kodanikeühiskonnas peituvat arengupotentsiaali. N-ö. rohujuuretasandi organisatsioonid olid rohkem ebalevad. Väljendati arusaama, et mitte ainult riik, vaid ka üleriiklikud katuseorganisatsioonid on kaugenenud konkreetsest kodanikualgatuslikust tegevusest. Rohujuuretasandi MTÜd tunnetavad informatsiooni puudujääke ja avaliku võimu poolt seatud bürokraatlikke takistusi hoopis teravamalt kui katusorganisatsioonid. Nendel tihtipeale puuduvad otsesed sidemed riikliku tasandi poliitikute ja ametnikega.

3.3. Usaldus

Keskseks küsimukseks MTÜte ning avaliku võimu ja ärisektori vahelistes suhetes tõuseb omavahelise usalduse saavutatavus. Riigiadministratsiooni töötajad on raskustes püüdes eristada, millised suures hulgas registreeritud organisatsioone on n-ö. tõsiselt võetavad. Eriti saab see probleem aktuaalseks seoses ideega mõningaid avalikke teenuseid delegeerida mittetulundusühingutele. Teisalt avaldub probleem seadusega ette nähtud maksusoodustuste rakendamisel: leitakse, et suur hulk organisatsioone tegelikult ei tegutse üldkasulikul eesmärgil, vaid on asutatud majandusliku kasu saamiseks oma liidritele.

Ka MTÜte katusorganisatsioonide esindajad näevad taolist probleemi ja mõistavad riigiametnike kõhklusi:

Katusorganisatsioonide kui liikmeorganisatsioonide usaldatavuse tagajate ning informatsiooni ja ettepanekute edastajate rolli kasv võiks olla üks lahendus usalduse probleemidele. Samas on mõnes intervjuus osutatud ka liialt tsentraliseeritud mudeliga kaasnevatele ohtudele:

Teine võimalus usalduslikke suhteid luua oleks koostöösuhete sõlmimine otse rohujuuretasandi MTÜte ja avaliku võimu madalamate tasandite vahel - MTÜte koostöö kohalike omavalitsuste või ministeeriumide allasutustega. Sellisel juhul on partner tuttavam ja kergemini usaldatav. Nii ametnikud kui ka MTÜte aktivistid esitasid näiteid viljakast koostööst; küllalt mittetraditsionaalne ja õnnestunud oli näiteks Tervisekaitseinspektsiooni AIDSi ennetuskeskuse tegevus, mis riikliku struktuurina sihilikult tekitas enda ümber mittetulundusühingute võrgustiku. Samas ei ole kõik omavalitsused altid koostööle; mõned kohalikud MTÜte aktivistid tunnetasid suuremat mõistmist hoopiski ministeeriumi tasandil.

Eelnev tekstikatkend näitab ka, et usalduse puudus on mõlemapoolne - ka avalik võim peab oma usaldusväärsust mittetulundussektori silmes tõestama.

3.4. Esindavus

Eelpool viidatud "tõsiselt võetavuse" probleem on seotud ka MTÜte poolt avaldatud sooviga saada arvestatud uute seaduste ja määruste välja töötamisel; poliitikute ja ametkondade poolt vaadatuna tekib raskusi selle määratlemisel, millal võib MTÜ arvamusi lugeda piisavalt kaalukaiks ja selle otsustusprotsessi kaasamist vajalikuks. Soovitakse konkreetset teavet selle kohta, millist elanikkonna (või valijate) osa mittetulundusühing esindab.

Ka siin niisiis omistatakse katusorganisatsioonidele võtmeroll. Aga jällegi võib näha ka kõhklusi, mis on seotud MTÜte esindatud pluralismi, vaadete paljususe ja spontaansuse sattumisega ohtu. Katusorganisatsioon võib tekitada olukorra, kus rohujuuretasandi organisatsiooni huvid nimelt ei saagi esindatud:

Eelnev tsitaat osutab tõigale, et nõuded elanikkonna huvide esindamise osas on võimalik adresseerida ka avaliku võimu esindajatele: ametnikele ja poliitikutele, kellelt eeldatakse kohaliku elu tundmist ja erapooletust otsustamisel. Tuuakse näiteid, kuidas kiirustades ja huvitatud pooli ära kuulamata on kehtestatud seadusi ja määruseid, mis praktikas toimivad halvasti. Käesoleva uurimuse eesmärgiks ei ole selgitada riigi legitiimsust mittetulundus- ja ärisektorite esindajate silmis, aga intervjuud näitavad "tõsiselt võetavuse" probleemi olemasolu ka vastupidises suunas, teiste sektorite kahtlustes mis puudutavad avaliku võimu tahet ja suutlikkust rahva huve esindada.

3.5. Administratiivsed ja seadustikuga seotud takistused

Mittetulundussektori, eriti rohujuuretasandi organisatsioonide esindajad mainivad kindlaid seaduste ja administratiivse praktikaga seotud probleeme. Probleemid hakkavad peale registreerumise ja registritesse kantud andmete muutmise keerulisusest. Teine probleemide pundar on seotud tulumaksuseadusega - ühelt poolt nõuab MTÜtele tehtavate annetuste maksudest vabastamine keerulise ja aegaviiva protsessi läbimist, teiselt poolt ei saa MTÜd ise teha maksuvabaid annetusi puudustkannatavatele. Leitakse, et ka riigi otsene rahaline tegevustoetus on mõne ühingu jaoks hädavajalik. Rahul ei olda ka informatsiooni liikumisega. Teave kavandatavate uute määruste ja seaduste kohta ei ole MTÜtele kättesaadav piisavalt vara, et nendel oleks võimalik otsustusprotsessides osaleda.

Samuti ei leia kõik ühingud oma tegevusalale vastava ministeeriumi ametnike hulgast inimest, kelle ülesannete hulka kuuluks nendega sidepidamine. Ministeeriumite juurde moodustatud komisjonid, kuhu on kaasatud mittetulundusühenduste esindajaid, tegelikult ei võimalda rohujuuretasandi algatust:

4. Parlamendisaadikute nägemus kodanikeühiskonnast EKAKi arutelu eel

Intervjueeritud Riigikogu saadikute hulgas on nii opositsiooni- kui koalitsiooniparteide liikmeid. Uurimuse üheks eesmärgiks oli saada üldpilt Riigikogu informeeritusest, meeloludest ja tulevikunägemustest - seega valmisolekust EKAKi arutamiseks. Intervjueeritavate valikul arvestati respondentide varasemat kokkupuudet kodanikualgatuse küsimustega, seega võib neid käsitleda ka võimalike arvamustekujundajatena eelseisvas arutelus. Aruande käesolev osa võimaldab parlamendi liikmetel paremini tutvuda oma kolleegide seisukohtadega juba enne tegelikku diskussiooni. Laiemalt võttes avaneb analüüsi kaudu poliitika kujundajate valmisolek EKAKi ja sellega seonduvate küsimuste sisuliseks käsitlemiseks.

4.1. EKAKi arutlusküpsus 2000. a. septembris-novembris

Intervjuudest ilmneb, et Riigikogu liikmete hulgas on EKAKiga seonduvat teemaatikat käsitletud veel üsna vähe. Arusaamad sellest on mitmeti esialgsed, sügavamalt läbi tunnetamata. Nad on kujunenud suuresti omavalitsusreformi arutelude ja ajakirjanduse põhjal. Kodanikeühiskonda käsitlevate arusaamade põhjendamise kontseptuaalset hõredust tajuvad rahvaasemikud ka ise.

Kontseptuaalses plaanis, ühisdiskursuse kujundamisel on parlament üsna esialgses faasis. EKAKi väljatöötamise protsess võib soodustada ühisarusaamade kujunemist, kuid teiselt poolt näevad ka Riigikogu liikmed ise informeerimatuses ja arutelu pealiskaudsuses selget ohtu reaalse tegevuskava väljatöötamisele. EKAKi 2000. a. oktoobriks valminud versiooniga rahvasaadikud rahul ei olnud - kavad olid, ühe parlamendiliikme hinnangul,

(Vastus:) [---] kaunis deklaratiivsed, millega pea terve Riigikogu võib ühineda, aga pärast selle deklaratsiooni väga üksmeelset vastuvõtmist igapäevaelus praktiliselt mitte midagi ei muutu.

Uuritud ei ole suhtumist uuemasse eelnõusse, mida 5. detsembril käsitleti RK kultuuri-, põhiseadus- ja sotsiaalkomisjonide ühisseminaril ja mis on mahuliselt mitu korda eelmisest versioonist suurem.

Uurimisgrupi poolt intervjueeritud rahvaesindajad olid valdavalt need, kes on fraktsioonide poolt delegeeritud kodanikeühiskonna temaatikaga tegelema ja kes järelikult peaksid selles valdkonnas olema teistest rohkem informeeritud. Võib järeldada, et Riigikogu liikmete üldine informeeritus piirdub suhteliselt abstraktsete teadmistega. See võib omakorda osutuda EKAKi tulemusliku arutelu takistuseks.

4.2. Avaliku võimu ja kodanikeühiskonna rollid

Võimuinstitutsioonide ja kodanike omavaheline suhtlus on väga mitmetasemeline, alates kõige abstraktsemast kodanikeühenduste pöördumisest riigivõimu poole üldse, ja lõpetades juba kujunevate selgete võrgustike ja suhtlemiskanalitega, milles mõned on formaalsemad ja teised vähem formaalsed või koguni varjatud. Nn. avatud ühiskonna seisukohalt on olulised kõik. Mistahes riikliku institutsiooni ja teiseltpoolt kodanikualgatusliku ühenduse omavahelist kontakti tuleb käsitleda dialoogina. Millisena nähakse selle dialoogi olemust? On see pigem avatud reguleerimata kommunikatsioon, avaliku võimu poolt kontrollitud ja valitsetud suhe või midagi, mida võiks nimetada kodanike demokraatias osalemise formaliseeritud kanaliks? Vastustes kajastuv seisukohtade rohkus lubab jällegi oletada konkreetsete parteiliste seisukohtade puudumist selles küsimuses:

Arvamuste lahknemise üheks murdejooneks on avaliku sektori roll. Ideaalina nähakse kas riigi rolli minimeerimist või avaliku sektori ja erasektori, riigi ja kolmanda sektori komplementaarsust. Kumbki nägemus püstitab selge piiri teiste sektorite ja avaliku võimu kui poliitilise võimu teostaja vahele. Vähem kujutletakse kodanikealgatuslikke organisatsioone kui partnerit ja vahel väljendatakse muret nende kui surveallika suhtes. Osalusdemokraatia võimalused piirduvad poliitikute intervjuudes kodanikeühenduste konsulteeriva rolliga; võimalust otsustusõigust delegeerida ühendustele nt. kohaliku arengu küsimustes ei esitatud kordagi.8 Olulisel kohal on nägemus, mis rõhutab vajadust kodanikeühiskonna kui informatsiooni vahendaja järele. Osalusdemokraatiat nähakse realiseeruvat katuseorganisatsioonide ja ümarlaudade vahendusel, rohujuuretasandi kodanikualgatuse osalust dialoogis soovitakse piirata küsimuste ringiga millest nad üle ei tohiks astuda. Nagu mainisime eespool (3.4.), kajastus mõnede MTÜte esindajate intervjuudes hirm katuseorganisatsioonide ja riigi partneriks kinnistunud organisatsioonide osas, mis eemalduvad algtasandi vajadustest. Poliitikud selles probleemi ei näe.

Parlamendisaadikute nägemused riigi funktsioonide "delegeerimise" piiridest, kodanikeühiskonna ja erasektori, kodanikeühiskonna ja avaliku sektori piiridest on üsna erinevad, kuid see ei tulene otseselt nende parteilisest kuuluvusest. Põhimõtteliselt ollakse veendunud reformide vajalikkuses, mille põhisuund on riigi senise rolli vähendamine mõnede teenuste valitsusvälistele organisatsioonidele üle andmise teel. Tuleb märkida, et siinkohal on tegemist poliitikute ja riigiametnike eripäraga: MTÜte esindajad ise ei näe avaliku võimu poolt delegeeritud ülesannete täitmist oma tegevuse põhisuunana. Ka need ametnikud, kellel juba on kogemusi koostööst MTÜtega, ei paista jagavat poliitikute hulgas levinud optimismi sellise delegeerimise lihtsas teostatavuses. Tundub, et poliitikute selleteemalised arutelud kasvavad välja pigem teooriast või teistes riikides teostatud lahendustest kui praktilisest kogemusest.

4.3. Kodanikeühiskonna arengu takistused

Intervjuudes esitatavad, kodanikeühiskonna arenguga liituvad takistused võib jagada neljasse rühma. Nad on seotud kas (a) inimkapitaliga, (b) rahastamisega, (c) seadusandlusega, või (d) institutsionaliseerimispatoloogiaga. Järgnevas käsitleme mainitud takistusi lühidalt ja illustreerime neid intervjuukatketega.

(a) Kodanikualgatuse arengu inimkapitaliga seotud takistused

(Vastus:) [---] Vaata see, see on nüüd üldine mentaliteet jälle, et istutakse nurgas ja nurisetakse. Või siis räägitakse naabrinaisega ja nurisetakse. Aga selle asemel, et siis teadvustada seda probleemi. Igal pool, kus ma [---] käin rääkimas, siis ma igal pool ütlen seda, et kui mina ei tea sellest probleemist, siis ärge lootke, et midagi paraneb.

Riigikogu liikmed on üsna üksmeelsed selles, et üks keskne kodanikeühiskonna arengut pidurdav tegur peitub kodanikes endis, ajaloolises pärandis, mis on tekitanud abituse tunde, hoolimatuse jne. Veel rõhutatakse inimeste koormatusest tingitud ajapuudust.

(b) Kodanikualgatuse rahalise toetamise probleem

(Vastus:) [---] On selge et kui ministeerium või omavalitsus ka mingi enda pädevusse kuuluva ülesande kellegile teisele delegeerib ja üle annab, siis peab ta seda ka rahaliselt katma.

[---]

Oluline arengusuund ongi, kas kolmas sektor tugevneb sedavõrd, et ta hakkab ikkagi esimest ja teisest sfäärist teatud ülesandeid ja teatuid rahalisi ressursse endale haarama või mitte. Siiamani seda tendentsi on näha aga see tendents on väga aeglane ja väga vaevarikas [---].

(Vastus:) [---] Siis ma saan öelda, et tegelikult on ühel sellisel mittetulundusorganisatsioonil üpriski keeruline tegutseda. Ja esiteks võibolla sellepärast, et iga organisatsiooni tegutsemiseks on vaja teatud võimalusi, ütleme siis kas ruum, ütleme kas telefonikasutamis-, sidevahendeid või muid kõiki. Ja see oleneb ju sellest, kuivõrd nüüd üks või teine organisatsioon, kui sellesse organisatsiooni koonduvad inimesed, suudavad ise finantseerida seda organisatsiooni majanduslikku tegevust. [---] Ja siis me arutasime ka selle mittetulundusühingute tegevuse edasise moodustamise või parandamise võimalikkust, nähes, et siiski riigi osa finantseerimisel peaks juurde tulema.

(Vastus:) [---] Võibolla osaliste programmide finantseerimine, aga siiski ma näen ka seda, et kodanikualgatus peaks reeglina olema iseennast finantseeriv. Väljaarvatud tõesti need teenused, mida riik või kohalik omavalitsus [valitsusväliste organisatsioonide] käest ostab. A la sotsiaalteenused, spordiga seotud teenused jne..

Valitseb küllalt suur erimeelsus küsimuses, milliseid valdkondi ja millises ulatuses kodanikualgatust tuleb toetada, ning millises ulatuses peaksid ühingud olema isefinantseerivad. Valdavalt ollakse seda meelt, et kodanikualgatust tuleb ka riigi poolt rahaliselt toetada. Erinevad arusaamad selles, millisel määral ja kui kaua. Osa poliitikuid peavad riigipoolset rahastamist ja samal ajal kodanikualgatuse sõltumatuks jäämist raskesti ühendatavateks. Teiselt poolt rõhutatakse, et formaalne demokraatia jääb sisuliselt ebademokraatlikuks, kui ressurside puudusest saab kodanikualgatust praktikas oluliselt piirav tegur.

(c) Kodanikualgatus ja seadusandliku reguleerimise probleemid

(Vastus:) [---] Riigi poolt seadusandluse näol ei ole mingisuguseid takistusi kodanikeühiskonna tekkeks. Vastupidi. Otseselt noh toetavaid või võimaldavaid seadusi, eks mittetulundusühingute [registrisse?] sisseastumise seaduste võrk, kus on tegelikult mõningaid raskeid kohti ka sees, aga põhimõtteliselt on Eesti kodanike ühinemisvabadus, võimalused seadusandlikult tugevalt tagatud. Et kui neid võimalusi ei suudeta kasutada või ei taheta, ei osata kasutada, ei tulda selle peale, siis lugu on nii. See ei ole. Riigi poolt ei ole enam midagi teha. Riigi poolt asi on nagu tehtud. Tuleb lihtsalt oodata, et sellesse riigi poolt loodud õiguslikku ruumi kasvaks [---] see taim, mida (.) mis peaks sinna kasvama.

Nägemused seaduste osas erinevad järsult - kuni väga vastandlike seisukohtadeni. Seda saab seletada rahvaesindajate erineva kogemusega. Optimistid kodanikualgatuse olemasoleva regulatsiooni suhtes on eelkõige paremas positsioonis olevate ühendustega suhtlevad poliitikud, või ka need, kelle senine informeeritus põhineb kaudsetel allikatel. Skeptiliselt suhtutakse näiteks võimalustesse kiirelt suurendada kodanikuaktiivsust maksuvabastamiste kaudu. Kodanikeühiskonna majandusliku olukorra parandamine eeldab poliitilist kokkulepet väga erinevate jõudude vahel, ning seda võib olla raske saavutada. Poliitikud ei oma konkreetset nägemust küsimuses, milliseid samme seadusandluse täiendamiseks astuda tuleks.

(d) Institutsionaliseerumispatoloogiad

Eesti ühiskonna institutsionaalse reguleerimise areng on olnud kahepoolse mõjuga. Ühelt poolt on mittetulundussektori piisav organiseeritus niikuinii vajalik, et see suudaks tugevalt organiseerunud avaliku võimu ja ärisektoriga tulemuslikult suhelda. Arengu negatiivne pool on reguleerituse jõudmine tasemele, mis mõjub juba kodanikeühiskonna arengut takistavalt.

(Vastus:) [---] Nüüd, üheksakümnendate lõpul on minu meelest jõutud bürokraatiaga juba sellele tasemele, kus [MTÜtelt] nõutakse üsna keerukaid dokumente registreerimiseks, notari juures käimiseks, riigilõivu, mis nüüd ka uue riigilõivu seaduse järgi on ka üsna kõrge, ja selleks et saada teatavaid maksusoodustusi, tuleb ära täita üsna pikad ja põhjalikud paberid, mis minu hinnangul ületavad juba paljude MTÜte seltskondade võimalused ja ressursid [---].

Bürokraatlike takistuste puhul on arvatavasti tegemist "läänest" üle võetud õigusregulatsioonide ja Eesti olude - kodanikeühenduste käsutuses olevate ressursside vastuoluga. Katusasutuste tüüpi organisatsioonide probleemid erinevad siinkohal järsult väikeste ja ilma rahalise toetuseta tegutsevate väikeühenduste probleemidest. Parlamendisaadikute suhtumine nendesse küsimustesse sõltub jällegi konkreetse isiku isiklikest kokkupuudetest MTÜtega. EKAKi arutelul võib vääritimõistmisi tekkida just selles, erinevatel kogemustel baseeruvate seisukohtade osas.

4.4. Võimalikud eeskujud

Riigikogu liikmete informeeritus rahvusvahelisest kogemusest võiks moodustada ühe olulise eelduse edukaks mõttevahetusest. Teiselt poolt võiks oletada ideoloogilist laadi kokkupõrget eri mudelite toetamise pinnal. Informeeritus võimalikest rahvusvaheliste kogemuse alternatiividest osutub üsnagi abstraktseks ja geograafiliselt fokusseerituks Põhjamaadele. Samas ei ole märgata teravat tõrjumist mõne muu riigi kogemuse suhtes. Kinnistunud mudelieelistuste puudumine peaks kindlasti soodustama parlamendisisest dialoogi. Tulevikunägemustest rääkides märgiti siiski kodanikeühiskonna, millisel kujul seda ka ei mõtestatud, põhimõtteliselt suurenevat rolli Eestis ühiskonnas. Kõige enam rõhutati teenuste osutamist riigi tellimusena.

4.5. Kokkuvõtteks parlamentaarse arutelu eeldustest

Riigikogu liikmete enamus on suhteliselt lähedastel positsioonidel järgmistes küsimustes:

- vähemalt lähiaastail ja tegevuse alguses peaks kodanikualgatuslikke ühendusi majanduslikult toetama;

- liigsest bürokraatiast ja ametnike hoolimatusest tulenevad arengupidurid vajavad ülevaatamist ja kõrvaldamist.

Keerulisema probleemideringiga on seotud reformikavad, mille sisuks on

- MTÜtele antavate maksusoodustuste laiendamine ja nende taotlemise protsessi lihtsustamine; ning

- ühenduste toetamine, mille tegevus ei ole otseselt seotud teenuste pakkumise, vaid rühmahuvide kaitse ja demokraatliku osaluse laiendamisega.

On tähelepanuväärne, et saadikud, kes tõstavad esile inimkapitali defitsiidiga seonduvaid probleeme pole üldjoones nõus rahalise toetamisega ja peavad ka seadusandlikku külge rahuldavaks või koguni heaks. Inimteguri rõhutamine näib toimivat seletusliku printsiibina, mis põhjendab rahalist mittetoetamist, toetamise mõttetust või koguni kahjulikkust. Teised saadikuid ei näe nii ulatuslikku konflikti, pidades vähemalt n-ö. stardiraha ja riskirahaga toetamist vajalikuks.

Kodanikeühiskond kui demokraatia osa - mille elementideks on muuhulgas kodanike osalemine, otsustamise läbipaistvus jne. - tõuseb esile vaid väiksemas osas arutlustes. Märksa rohkem esineb "kolmanda sektori" ehk teenuste osutamisega seonduvat. Eelkõige tunnustustatakse aga kodanikualgatust kui vaba aja ja individuaalse eneseteostusega seotud nähtust.

Tuleb igaks juhuks korrata, et Riigikogu liikmete intervjuudes kajastuvad arusaamad ja hoiakud ei ole identsed nendega, mida väljendavad teiste vastajaterühmade intervjuud. Kuigi käsitletud probleemid on sarnased, rõhutatakse neid erinevalt. Riigi poolt delegeeritud teenuste teostamine MTÜte poolt on teema, millele omistavad tähelepanu eelkõige poliitikud. Kogu mõttekäik ongi pigem teooria ja ideoloogia tasandil tõstatunud kui kodanikualgatuse praktikast välja kasvanud. Erinevate vastajaterühmade võrdlusel on märgata, et Eesti ühiskonna erinevate sfääride ja institutsioonide omavahelist dialoogi pärssivad nimelt osapoolte üksteisest lahkuminevad arusaamad kodanikeühiskonnast ning MTÜtega seotud võimalustest. Selleks, et EKAKi arutelust Riigikogus saaks tulemuslik ja tegeliku olukorraga arvestav, peaks lisaks Riigikogu saadikute osavõtule kindlustama ka teiste asjast huvitatud poolte osavõtt.

5. Üldiseid järeldusi

5.1. MTÜte roll ühiskonnas

Intervjuudes kolme erineva sektori esindajate ja akadeemiliste ekspertidega käsitletakse mittetulundusühinguid peamiselt kolmes funktsioonis: teenuste teostajatena avaliku võimuga sõlmitud lepingute alusel, poliitilistes otsustusprotsessides osalejatena, ning elanike vaba aja sisustajatena. Nende tegutsemise ala käsitletakse suhteliselt kitsana (kultuur ja sport, heategevus, marginaliseeritud või marginaliseerumise ohus elanikkonna rühmade kaitse, majanduslikku laadi erihuvide edendamine) ega leita, et mittetulundussektor tervikuna moodustaks arvestatavat ühiskondlikku jõudu. Arusaam sellest sektorist kui kodanikeühiskonna kesksest elemendist on seni omane ainult nendele, kes on teatava ühiskonnateoreetilise ettevalmistusega ning kes omavad mitmekülgset kogemust mittetulundusühenduste tööst - niisiis akadeemilistele ekspertidele, aga mingil määral ka poliitikutele ja MTÜte katusorganisatsioonide esindajatele.

Arusaam mittetulundusliku tegevuse suhteliselt piiratud rollist vastab selle tegelikule arengutasemele tänases Eestis. Lähtuvalt sotsiaalse kapitali kontseptsioonist, mis on nii EKAKi arutluste kui ka käesoleva uurimuse üheks lähtekohaks, peaks aga valitsusvälistes organisatsioonides nägema demokraatliku ühiskonna hädavajalikku koostisosa. Selle kontseptsiooni kohaselt on organiseeritud kodanikualgatus ühiskonna orgaaniline osa - viis, kuidas inimesed väljendavad oma autentset tahet, inimeseks olemise sotsiaalset külge. Seni mõistetakse seda enamiku intervjuuvastajate poolt siiski pigem kui "lisandit", mis võib olla tore olemas küll, aga mis ühiskonnas pole sugugi keskne või vältimatu.

Näeme taolises suhtumises ühte ohtu, mis võib kavandatud EKAKi kasutegurit oluliselt vähendada. Kui kodanikeühiskonna arendamise püüe taandatakse ainult mittetulundusühinguid puudutava seaduste ja administratiivse praktika korrastamisele, võivad tähelepanuta jääda teised seadusesätted ja administratiivsed praktikad, mis tekitavad võõrandumist poliitiliste otsustusprotsesside ja kodanikkonna vahele. Ühe intervjuudes esile toodud näitena mainime siinkohal Riigikogu valimisseaduse, mis tegelikult ei stimuleeri poliitikuid arendama koostöösidemeid oma valimisringkonna elanike, vaid oma erakonna juhatusega. Nagu märgib üks intervjueeritud akadeemilistest ekspertidest,

(üksikintervjuu/eksperdid, 3111:)

(Vastus:) [---] [Et tipppoliitikud ja tippametnikud] saaksid ka aru, et kolmas sektor pole ainult tülikas, vaid et ta on ka (.) et sealt saab ka informatsiooni. Ja ütleme, et poliitikutel tekiks mingi huvi seda informatsiooni üldse kasutada. Sest minu meelest praegu seda huvi tegelikult ei ole. [---] Ja siin me jõuame tagasi ütleme sellise valimissüsteemi juurde. Et niikaua, kuni [---] valimissüsteem toimub niisuguste erakondade nimekirjade alusel, on väga raske tekitada sellist huvi poliitikute hulgas, et nad saaksid informatsiooni alumiselt tasdandilt, ütleme rohujuuretasandilt.

5.2. Riik, kodanikeühiskond ja avalik huvi

Mainitud, intervjuudes kajastuv nägemus mittetulundusühendustest kui kitsate elanikkonna segmentide teenindajast on ilmselt paljuski nõukogude ühiskonnakorra pärand. Toona valitsenud arusaama kohaselt olid avalikud huvid ühtsed, monoliitsed, ja neid ajas riik. Elanikkonna erinevate rühmade huvide olemasolu lisaks riigi poolt esindatud huvidele ei tunnistatud, või vähemalt ei tunnistatud, et tegemist võinuks olla avalike huvidega. Taoline "post-marksistlik" arusaam ühiskonna monoliitsusest sai iseloomulikuks ka nendele opositsioonirühmitustele, mis Kesk- ja Ida-Euroopa poliitilise süsteemi muutust juhtisid - olgugi, et nende eesmärgiks oli hoopis poliitikaelu täielik muutmine.9 Vastavuses mainitud arusaamaga nähakse ka demokraatias lihtsalt protsessi, mis kindlustab enamuse võimu vähemuse erihuvide üle. Praktikas võib poliitik või riigiametnik taolisele demokraatia määratlusele tuginedes välistada igasuguse kodanikealgatusega arvestamise. Ühe intervjuuvastaja10 sõnutsi:

(üksikintervjuu/majandusringkonnad, 1209):

(Vastus:) [---] Noh, oletame, et keegi nõuab näiteks mingisuguseid jalgrattateid ja kui hakatakse vaatama, kui palju neid jalgrattaga sõitjaid on ja kui palju see kõik kokku maksab, siis äkki selgub, et see on absurdne nõudmine (.) kuigi ta on tervislik.

Riigiasutustest väljaspool teostatava avaliku huvi mõiste on tegelikult jäänud poliitilise diskussiooni jaoks siiamaani võõraks (intervjueeritute hulgas olid kaks väliseestlast erandlikud just selle mõiste teadvustamise osas). Sellest on omakorda tingitud väga konkreetne probleem: ametnike otsused selle kohta, millised organisatsioonid lugeda üldkasulikeks ja seega maksuvabastustele õigustatuks ei tegelikult saa tugineda avalikult saavutatud ühiskondlikule konsensusele, vaid jäävad ad hoc -põhisteks. Otsus jääb subjektiivseks, ja teadaolevate kindlate kriteeriumite puudumisel peabki ametnik taotlusse suhtuma ettevaatlikult või ebalevalt. Ebaselge olukord tekitab usaldamatust nii mittetulundusühendustes kui ametnikes.

Kogu see intervjueeritute suur enamus, kes üldse nägid mittetulundusühingutel positiivset rolli ühiskonnas, leidsid ka, et ühiskonna, riigi ja kodanike suhete paremaks kujunemine võtab aega. Oluline nii siin kui ka valitsusväliste organisatsioonide ja avaliku võimu suhete kujunemisel üldisemalt ei ole ainult seadused või ametlikud reeglid, vaid praktika kujunemine aegamööda. Samas on oluline seda kujunemisprotsessi teadlikult suunata: muul juhul kaldub praktika tavaliselt taastootma olemasolevaid arusaamu. Nii usaldus kui usaldamatus loovad iseennast täideviivaid ennustusi.11 Aeg paneb praktikas valitsevad mängureeglid paika siis, kui otsused on avalikud - kui kujuneb ennustatav praktika, mis sotsiaalset usaldust tekitab. Seaduseparanduste ja ametkondlike normidega on võimalik mõjutada nt. otsustusprotsesside läbipaistvust. Kuigi MTÜte esindajate kaasamine poliitiliste otsuste ettevalmistamisse esialgu paistab "mänguna", mis nende tegelikku osalemist ei võimalda (nagu näha on mitmest intervjuust - vt. näiteid lõikudes 3.2. ja 3.5.), võib sellest aja jooksul kujuneda üks omavahelise usalduse loomise alustest ja hiljem ka samm võimu tegeliku detsentraliseerimise suunas. Oluline on, et otsustusprotsessidesse kaastavatele ühendustele oleksid tagatud reaalsed võimalused oma liikmeskonna nägemusi ja huvisid välja selgitada, formuleerida ja esindada. Selleks vajatakse tehnilist abi, informatsiooni kättesaadavust, piisavat ettevalmistusaega ning toetust liikmeskonna ja teiste asjaosaliste mobiliseerumisele ja organiseerumisele.12 Mitte vähem tähtis ei ole, et otsuste saatjaks on avalik diskussioon.

Suhtumine kodanikualgatusse ja organiseeritud tegevusse avalikes huvides on paljuski tingitud haridusest ja sotsialiseerumisest. Ühe konkreetse, arendamist vajava valdkonnana esitasid intervjuuvastajad kodanikuõpetust, mis peaks senisest rohkem tutvustama valitsusvälist organiseerumist ja kodanike võimalusi avaliku võimu tegevust mõjutada. Tuleks kaaluda kodanikuõpetuse lülitamist nende ainete hulka, milles sooritatakse riigieksam.

5.3. Ümarlaud ja pluralism

Uurimusrühm mõistab, et EKAKis kavandatud Mittetulundusühenduste Ümarlaua üheks funktsiooniks on koordineerida avaliku võimu ja valitsusväliste organisatsioonide vahelisi kokkupuuteid. Peame aga oluliseks, et taolise uue foorumi loomisega ei piirataks avaliku võimu avatust ka väljastpoolt seda institutsiooni tulevatele algatustele. See hoiatus on seotud kahe eelpool (lõigud 5.1. ja 5.2.) mainitud ohuga. Tõdesime kõigepealt, et mittetulundussektorit ei tule mõista ainult teatud, kitsalt defineeritud erihuvide esindajana. Teiseks püüdsime näidata, et ühiskonna loomuliku pluralismi toetamine on samuti avalikes huvides. Oluline Ümarlaua funktsioonide määratlemisel on küsimus, millisel määral tunnustatakse MTÜte esindatud maailmavaadete ja huvide paljusust kui loomulikku ja mitte kui ühiskonnaohtlikku. Kas leitakse, et väljaspoolt MTÜte katusorganisatsioone tulev algatus on ka legitiimne ja et avalikul võimul on kohustus sellega arvestada? Ümarlaua funktsioonide määratlemise näol on tegemist äärmiselt tähtsa küsimusega, mille olulisust ilmselt paljud ei teadvusta.

Tuleks vältida olukorda, kus Ümarlauale omistatakse "variparlamendi" rolli, mis riigi jaoks valmistab ette justkui mittetulundussektori konsensusliku arvamuse. Kodanikeühiskond on demokraatliku riigivalitsemise jaoks ressurss seetõttu, et ta toimib pideva algatuste ja tagasiside kanalina. Et taolist ülesannet täita, peab ta olema avatud ka spontaansete, nõrgalt organiseerunud algatuste jaoks. Erinevalt parlamentaarsetest institutsioonidest ei määra kodanikualgatuse kaalukust selle algatajate arvukus, vaid algatuse enda sisu ja seotus ühiskonnaliikmete eluliste huvidega. Nende selgitamise ja kaalumise vahendiks on avalik diskussioon. Selle edendamine peaks olema üks keskseid ülesandeid, mida Mittetulundusühingute Ümarlaud täidab teiste avalike foorumite, institutsionaalsete ja mitteinstitutsionaalsete, kõrval.

5.4. Poliitiliste valikute raamistik

Kokkuvõtteks püüame omavahel seostada esile tõusnud erinevaid avaliku võimu ja kodanikeühenduste suhetega seotud küsimusi. Selleks vaatleme neid järgnevas üldisemate arengunägemustega seostatult.

Tänaseks on Eestis enam-vähem välja joonistunud kolm eesmärkide ja arusaamade kompleksi, millest lähtudes arendatakse kodanikeühiskonna diskursust. Tinglikult võiks neid nimetada kolmanda sektori, korporatiivse organiseerumise ja osalusühiskonna diskursusteks.13 Kolmanda sektori diskursus toetub analoogiatele ja põhjendustele majanduselust ja -teooriast; korporatiivse organiseerumise diskursuse aluseks on rahvusriigi algusaastate jaoks tüüpilised üleskutsed konsensuslikule mobiliseerumisele14 riigi ülesehitamise nimel; osalusühiskonna alusdiskursuseks on demokraatia diskursus. Neil diskursustel on oluline ühisosa, kuid ka väga olulisi erinevusi, mis võimaldab kõnelda erinevatest kodanikuühiskonna, õigemini ühiselu korralduse projektidest. Nende projektide loodud raamistikku asetuvad ka paljud küsimused, millele eelseisev EKAKi arutelu peab vastuse leidma.

Kolmanda sektori diskursuse kohaselt erineb mittetulundussektor ärisektorist eelkõige tulude jaotamise viisi poolest. Kodanikualgatus on turumajanduse osa, mille esmaseks ülesandeks on eluks-oluks vajalike teenuste võimalikult odav teostamine. Selle aluseks on tõik, et ühendused tunnevad oma tegevussfääri põhjalikult ja saavad rakendada vabatahtlikku (tasustamata) tööjõudu. Sellise arusaama kohaselt on teenuste müügi- ja turukujundusstrateegia riigi ja kodanikuühenduste vahelise kokkuleppe peamiseks objektiks. Olulisteks tõusevad küsimused, mis puudutavad kodanikeühenduste professionaalsust erinevate, riigi ja omavalitsuste poolt delegeeritud teenuste osutamisel. Lähtutakse ka sellest, et kodanikeühiskonda ei pea reeglina riiklikult toetama - see peab ennast ise majandama.

Korporatiivse organiseerumise diskursus asetab kodanikualgatuse ülesandeks valitsusorganeid erinevatest probleemidest informeerida ja ühtaegu ühiskonnas tekkinud pingeid kanaliseerida. Kodanikeühiskonna paremini organiseeritud osa lülitub võimu hegemoonilise struktuuriga - st., juhtivorganisatsioonide näol tekib teiste organisatsioonide tegevust koordineeriv, aga neid samas avaliku võimu huvides kontrolliv vahelüli kodanike ja võimu vahele. Sellisest diskursusest lähtub mainitud "variparlamendi" idee (5.3.), ning sellega seoses osutub eriti oluliseks eespool (3.4.) käsitletud esindavuse probleem. Kuigi kodanikualgatuslikud ühendused justkui kaasatakse poliitilisse protsessi, jääb kodanikualgatuse roll parimal juhul nõuandvaks ja piirduma teatud, nt. kultuur- ja sotsiaalpoliitiliste üksikküsimustega. Halvemal, aga praegu võib-olla tüüpilisemal juhul eeldatakse organisatsioonide esindajatelt ainult kaasvastutust nendest sõltumatult langetatud otsuste eest, kaasates neid komisjonidesse vms. organitesse, mille töö tulemused on juba ette kavandatud. Üldpoliitilisi, majandusstrateegilisi vms. küsimusi arutatakse ja lahendatakse ilma kodanikeühenduste osavõtuta.

Osalusühiskonna diskursus on intervjueeritavate hulgas esindatud vaid vähesel määral. Selle kohaselt on kodanikeühiskond eelkõige demokraatia ja isikuvabaduste kindlustamise keskkond. Ta vajab majandusliku toetust, kuna on ebavõrdses olukorras võrreldes ärisektoriga: ta tegeleb ka avalike huvide kaitsmisega, mis pole ühendatav tulunduslikkusega. Siinkohal on oluline märkida, et riigi huvidega mitte identse "avaliku huvi" mõiste on Eestisse jõudnud alles pärast nõukogude võimu alt vabanemist, ja et taoline mõiste on seni veel sügavalt juurdumata (vt. ptk. 5.2.!). See diskursus määratleb kodanikualgatust demokraatia esimese, kodanikele kõige kergemini kättesaadava astmena, mis vajab õiguslikku ja majanduslikku kaitset, et teiste sektorite ressursside ülekaalukust tasakaalustada. Sellest lähtudes peaks avalik võim kodanikualgatust soodustama ilma tegevuse sisu puudutavate eeltingimusteta, kuna eesmärgiks on nimelt ühiskonna pluralismi, mitmesuse toetamine.

Mainitud diskursuste teadliku formuleerimiseni meie intervjuudes ei jõutud. Samas on nende mõju nähtav, ning nad võivad osutuda olulisteks EKAKi arutamise käigus. Nendevahelisi erinevusi ei tohiks siiski käsitleda ületamatute vastuoludena. Avaliku võimu poolt delegeeritud teenuste osaline teostamine mittetulundusühenduste kaudu võib olla viisiks, kuidas kodanike valikuvabadust ja seega demokraatiat arendada - eeldades, et avalik võim ei kasuta taolist korraldust ettekäändena, et põhiseadusest ja teistest seadustest tulenevate kohustuste täitmise eest mitte vastutada. Samuti ei ole põhimõttelist vastuolu, kas toonitada kodanikeühiskonna ja demokraatia, või avaliku võimu tugevdamise ja selle suurema legitiimsuse saavutamise tähtsust. Ühiskondlik üksmeel kasvab välja kõigi ühiskonnaliikmete sõnaõigust tunnistavatest otsustamise praktikatest. Ühelt poolt on kodanikeühiskonna eelduseks, et kõik elanikud ja nende ühendused tunnustavad teatavaid konsensuslikke printsiipe - põhimõte, mida Edward Shils15 nimetab tsiviliseerituseks; samas on oluline, et see "ustav suhtumine tervesse ühiskonda ning kõigisse selle kihtidesse ja sektoritesse" ei saaks valesti mõistetud. Poliitilise demokraatia tingimustes ei tähenda kodanikeühiskonnale omane tsiviliseeritus tingimata ustavat suhtumist parajalt võimul olevasse Vabariigi või kohalikku valitsusse, küll aga demokraatlikku riigikorraldusse ja iseseisvasse riiki. Selle ustavuse aluseks saab olla ainult kogemusele põhinev veendumus, et ühiskonna liikmel on reaalseid võimalusi mõjutada otsuseid mis teda ennast puudutavad.

6. Märkusi

Uurimusprojekti põhitäitjatest on Mikko Lagerspetz ja Rein Ruutsoo ekspertidena osalenud Eesti Kodanikeühiskonna Arengu Kontseptsiooni eelnõu koostamisel. Riigikogu Kultuur-, Põhiseadus- ja Sotsiaalkomisjoni ühisseminaril 5. detsembril esitasid Rein Ruutsoo ja Mikko Lagerspetz ülevaate uurimuse eesmärkidest ja esialgsetest tulemustest.

Uurimusprojekti alusel on seni valminud konverentsil "Sustainability of the Third Sector in Central and Eastern Europe" Budapestis 29. septembril peetud Mikko Lagerspetzi ettekanne "Opening the Dialogue between NGOs and Public Sector in Estonia: Experiences from Research and Policy-Making Processes". Ettekanne avaldatakse konverentsi kogumikus. Eesti üldsusele on uurimusprojekti eesmärke tutvustanud Erle Rikmann Eesti Päevalehe lisas "Foorum" samal päeval ilmunud artiklis "Kodanikeühiskonnast kõnelejad räägivad eri keelt".

Uurimusprojekti teostamise ajal on sellega seotud teemal avaldatud veel Mikko Lagerspetzi artikkel "Kodanikeühiskonna rollid tänases Eestis" (Riigikogu Toimetised, 2/2000: lk. 230-6) ja Erle Rikmanni konverentsitutvustus "Kolmas sektor: kelle ja mille jaoks" (Riigikogu Toimetised, 2/2000: lk. 237-8). Samas väljaandes avaldamiseks on Rein Ruutsoo kirjutamas uurimusteemaga seotud artiklit.

Uurimusprojekti

"Kodanikeühiskonna edendamise strateegiad Eestis:

probleemid ja perspektiivid"

UURIMUSRAPORT

Mikko Lagerspetz, Eesti Humanitaarinstituut <mikko@ehi.ee>

Rein Ruutsoo, Tartu Ülikool <ruutsoo@iiss.ee>

Erle Rikmann, Eesti Humanitaarinstituut <erle@ehi.ee>

Lühikokkuvõte

Uurimuse eesmärgiks on toetada dialoogi ja seadusloome protsessi, mille on käivitanud Eesti Kodanikeühiskonna Arengu Kontseptsiooni (EKAK) eelnõu ette valmistamine aruteluks ja heaks kiitmiseks Riigikogus. Uurimus kaardistab mittetulundusühenduste (MTÜ), poliitikute, riigiametnike, kohalike omavalitsuste ametnike, majanduselu tegelaste, ning akadeemiliste ekspertide kogemusi kokkupuudetest erinevate ühiskonnaelu sfääride vahel. Eelkõige on tähelepanu pööratud avaliku võimu ja mittetulundussektori suhetele. Püütakse selgitada neid ootusi ja arusaamu, mida erinevad ühiskonnasektorid üksteisega seostavad.

Uurimuse empiiriliseks materjaliks on 2000. aasta sügisel korraldatud kvalitatiivsed rühma- ja üksikintervjuud. Vastajate koguarv on 71. Uurimusraport võrdleb erinevate ühiskonnasfääride esindajate vastuseid ja nende poolt esile tõstetud arenguprobleeme. EKAKi arutlusküpsuse hindamiseks vaadeldakse eraldi Riigikogu liikmete nägemusi kodanikeühiskonna soovitavatest arengusuundadest. Lõpuks visandatakse pilt arengut suunavate poliitiliste valikute raamistikust.

Uurimuse alusel on võimalik nimetada järgmisi tegureid, mis pärsivad Eesti ühiskonna erinevate sfääride ja institutsioonide omavahelist dialoogi. Esiteks lähevad üksteisest lahku võimalike dialoogipoolte arusaamad kodanikeühiskonnast ning MTÜtega seotud võimalustest. Üldise ühiskonnaalase hariduse tase Eestis ei kindlusta temaatika mõistmiseks vajalike taustateadmiste olemasolu. Ei valitse ka piisavat usaldust poolte vahel - üldisemalt öeldes on tegemist sotsiaalse kapitali vähesusega. Sarnaste algarusaamade ja usalduse üheaegne puudumine tekitab olukorra, mis soodustab kodanikeühiskonna ebaühtlast arengut. Toetatakse üksnes juba oma usaldusväärsust tõestanud ühendusi, mis jätab väiksemaid arenguvõimalusi teistsugustele, ühiskonnas mitte nii jõuliselt esindatud huvigruppidele.

Kodanikeühenduste kaasamine poliitilistesse otsustusprotsessidesse on seni olnud pigem formaalne kui tegelik. Selle ühe takistusena esitab avalik võim raskuse määratleda, millist elanikkonna osa iga konkreetne MTÜ esindab. Ühenduste endi seisukohast takistab osalemist mh. informatsiooni mittepiisavus ja liiga hiline kättesaadavus. Kui MTÜte esindajatele tähendab otsustamisprotsessides "kaasarääkimine" otsustamise mõjutamist, tähendab see riigivõimu esindajale ennekõike informatsiooni jagamist.

Administratiivse praktikaga seotud probleemistikuga toimetulek nõuab sageli märkimisväärse osa MTÜte niigi nappidest ressurssidest. Üha keerulisemaks muutuv bürokraatia süvendab veelgi usaldamatuse kasvu ühiskonnas ning eri tasandite võõrandumist üksteisest. Tulemuseks võib olla formalismi kasv sisulise kodanikualgatuse arvelt.

Tänaseks on Eestis enam-vähem välja joonistunud kolm eesmärkide ja arusaamade kompleksi, millest lähtudes arendatakse kodanikeühiskonna diskursust ning millele tuginevad ka kodanikeühiskonna arendamist suunavad poliitilised valikud.

Kolmanda sektori diskursuse kohaselt on kodanikualgatuse esmaseks ülesandeks eluks-oluks vajalike teenuste võimalikult odav teostamine. Selle aluseks on tõik, et ühendused tunnevad oma tegevussfääri põhjalikult ja saavad rakendada vabatahtlikku (tasustamata) tööjõudu. Olulisteks tõusevad küsimused, mis puudutavad kodanikeühenduste professionaalsust erinevate, riigi ja omavalitsuste poolt delegeeritud teenuste osutamisel. Korporatiivse organiseerumise diskursus asetab kodanikualgatuse ülesandeks valitsusorganite informeerimise erinevatest probleemidest ja ühtaegu ühiskonnas tekkinud pingete kanaliseerimise. Sellisest diskursusest lähtub EKAKi raames kavandatud kodanikeühenduse ümarlaua käsitlemine omalaadse "variparlamendina", ning osutub eriti oluliseks eespool käsitletud esindavuse probleem. Osalusühiskonna diskursus on intervjueeritavate hulgas esindatud vaid vähesel määral. Selle kohaselt on kodanikeühiskond eelkõige demokraatia ja isikuvabaduste kindlustamise keskkond. Seda iseloomustab pluralism ja arengu suhteline spontaansus. Sektor vajab majanduslikku toetust, kuna on ebavõrdses olukorras võrreldes ärisektoriga: ta tegeleb ka avalike huvide kaitsmisega, mis pole ühendatav tulunduslikkusega.

Nimetatud diskursuste vahelisi erinevusi ei tohiks siiski käsitleda ületamatute vastuoludena. Avaliku võimu poolt delegeeritud teenuste osaline teostamine mittetulundusühenduste kaudu võib olla viisiks, kuidas kodanike valikuvabadust ja seega demokraatiat arendada - eeldades, et avalik võim ei kasuta taolist korraldust ettekäändena, et põhiseadusest ja teistest seadustest tulenevate kohustuste täitmise eest mitte vastutada. Samuti ei ole põhimõttelises vastuolus püüded toonitada kas kodanikeühiskonna ja demokraatia, või avaliku võimu tugevdamise ja selle suurema legitiimsuse saavutamise tähtsust. Osalusdemokraatia eesmärk on kindlustada kõigi ühiskonnaliikmete sõnaõigus neid puudutavate otsuste langetamisel, aga selle tulemusel paranevad ka võimalused ühiskondlikku koosmeelt ja avaliku võimu legitiimsust saavutada.

1 Soovime tänada uurimuse teostamisel osalenud intervjueerijaid ja tekstitöötlejaid. Eelkõige oleme tänu võlgu nendele igapäevatööga üpris hõivatud inimestele, kes intervjuudele vastasid. Samuti täname Riigikogu Kantselei Sotsiaal- ja Majandusinfo Osakonda mõistva suhtumise eest.

2 Kodanikeühiskonda mõistetakse siin kui poliitilistest institutsioonidest madalamal, aga perekonnast ja üksikisikust kõrgemal seisvat sfääri, kus "riigist suhteliselt sõltumatud, iseorganiseeruvad rühmad, liikumised ja üksikisikud püüavad väljendada oma väärtusi, luua ühendusi ja solidaarsust ning edendada oma huve" (Juan J. Linz & Alfred Stepan (1996): Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore & London: The Johns Hopkins University Press: lk. 7). Mõistet on võimalik defineerida ka laiemalt ja selle all silmas pidada riigi ning muu ühiskonna vaheliste suhete teatavat (demokraatlikku) mudelit, või isegi kõigi ühiskonnaliikmete ja institutsioonide vaheliste suhete "tsiviliseeritust", nagu teeb näiteks Edward Shils eesti keeleski ilmunud artiklis "Kodanikuühiskonna voorus" (Tlk. Peeter Riba. Akadeemia 9/1992: lk. 1934-55). Käesolevas uurimusprojektis on tähelepanu all mitmeid Shilsi poolt mainitud riigi ja ühiskonna omadusi, aga neid mõistetakse kui kodanikeühiskonna tegevus - ja arengutingimusi.

3 Nt. Jürgen Habermas (1996): Between Facts and Norms. Cambridge: Polity: lk. 366-73

4 Mikko Lagerspetz; Rein Ruutsoo & Erle Rikmann (2000): "Olelemisest osalemiseni? Eesti kodanikualgatuse hetkeseis ja arenguvõimalused", Akadeemia, 12. aastakäik, nr. 2: lk. 269-98. Artikkel sisaldab ka ülevaadet enne 1999. aastat valminud Eesti kodanikualgatust puudutavatest uurimustest.

5 Vt. Robert D. Putnam (1993): Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press

6 Kvalitatiivse individuaalintervjuu kasutamisest Eestis vt. nt. Mikko Lagerspetz (1997): "'Oleneb, millisesse paati satun...': noorte eestlaste mustad stsenaariumid", Akadeemia, 9. aastakäik, nr. 11: lk. 2243-58; või Katrin Paadam (2000): Home-Creation Strategies of Women in Old Urban Residential Districts. Tallinn: Tallinn Technical University; kvalitatiivse rühmaintervjuu kasutamisest vt. nt. kogumikku Sari Hanhinen & Jukka Törrönen (toim.) (1998): Journalists, Administrators and Business People on Social Problems. A Study around the Baltic Sea. Helsinki: NAD; Eestis teostatud uurimuse tulemusi kirjeldavad selles teoses artiklid Mikko Lagerspetz, Krista Loogma & Pille Kaselo (1998): "Waiting for the Citizen: Estonian Influentials' Views on Social Problems", lk. 33-58; ning Jukka Törrönen (1998): "Social Problems and Responsibility. The Construction of Sovereign Identities among the Influential Groups in Helsinki and Tallinn in the Context of Transition", lk. 207-48.

7 Teatava teoreetilise eeskujuna kasutasime T. van Dijki poolt formuleeritud diskursuse makroanalüüsi reegleid (Tommi Hoikkala 1990: "Teun A. van Dijkin diskurssianalyysi", teoses Klaus Mäkelä (toim.): Kvalitatiivisen aineiston analyysi ja tulkinta. Helsinki: Gaudeamus: 142-61). van Dijk esitab kuus reeglit, mille abiga tekst on lihtsustatav "makrostruktuuride" tasandile. Neid reegleid kasutatakse teksti analüüsimisel vaheldumisi.

8 Vrd. Sherry R. Arnstein (1969): "A Ladder of Citizen Participation", Journal of American Institute of Planners, No. 35, pp. 216-24. Arnsteini käsitluses varieeruvad avaliku võimu ja kodanikualgatuse suhted ühendustega manipuleerimisest kuni otsustusprotsessi täielikku nendepoolse kontrollini. Kaheksaastmelises jaotuses esindavad tegeliku võimu andmist kodanikeühendustele (citizen power) jaotuse kolm viimast astet; näiteid on toodud linnaplaneerimise ja sotsiaalprogrammide teostamise valdkondadest. Teised astmed, k.a. konsulteerimine, liigituvad kas näiliseks võimuks või kodanike mitteosalemiseks (tokenism; nonparticipation). Täname Rahvusraamatukogu töötajat Ülle Leppa, kes meie tähelepanu Arnsteini artiklile pööras.

9 George Schöpflin (1994): "Postcommunism: The Problems of Democratic Construction", Daedalus 123/3: lk. 127-41

10 Kuigi oleme vastaja siin liigitanud majandustegelaste hulka, on tal tugevad seosed poliitika ja kohalike omavalitsusorganitega.

11 Vt. Putnam 1993: lk. 177- 81.

12 Nt. Arnstein 1969: 220

13 Hoolimata terminoloogilistest erinevustest ühineme siinkohal Heli Aruga, kes seni avaldamata uurimuses kirjeldab kodanikualgatuslike ühenduste kolme võimalikku arengusuunda. Vt. Heli Aru (1999): "Millised on Eesti ühissektori valikud? Katkend EMSL ja UNDP projekti `Valitsusväliste organisatsioonide jätkusuutlikkuse tagamine' raames koostatud kodanikualgatuslike organisatsioonide arengukavast". Käsikiri.

Siinkasutatud jaotusega omab sarnasust veel M. Thompsoni, R. Ellise ja A. Widavsky ((1990): Cultural Theory. San Fransisco: University of California Press) esitatud poliitilist kultuuri mõjutavate hoiakute jaotus. Vastavasse järjekorda seatult on nende nimetusteks individualistlik, hierarhistlik, ja egalitaarne hoiak. Nendele lisandub veel fatalistlik hoiak, mis mõistab poliitika üldse hukka, ja on poliitikast eemale tõmbujate jaoks tüüpiline.

14 Üsna täpselt kirjeldab seda protsessi inglisekeelne termin "nation-building", st. riigi ja/või rahvuse "üles ehitamine", millele hea eestikeelne vaste seni puudub.

15 Shils 1992. Vt. eriti lk. 1944-6.