SOTSIAALSE INFORMATSIOONI KASUTAMINE SEADUSLOOMES

Uurimuse eesmärgid ja andmekogumise protseduur | Sotsiaalse informatsiooni seadusloomes kasutuse ulatus, funktsioonid ja kasulikkus | Sotsiaalse informatsiooni seadusloomes mitteküllaldase kasutamise põhjused | Sotsiaalse informatsiooni roll seadusloome tõhustamisel | Hinnangud seadusloomes vajalikule sotsiaalsele informatsioonile selle kvaliteedi, tuntuse ning kättesaadavuse seisukohast | Hinnangud teadmistele sotsiaalse informatsiooni kasutamise metoodikast ja arvamused sellealasest täienduskoolitusest | Hinnangud avalikustamise ja prognoosi juurutamisele õigusloomes | Kokkuvõtteks | Viidatud kirjandus | Osundatud interneti koduleheküljed | Tekstimärkmed

Kokkuvõte seadusloomes osalejate küsitluste tulemustest

Riigikogu Kantselei Majandus- ja Sotsiaalinfoosakond

Õiguspsühholoogide ja -sotsioloogide Tartu Ühing

Tartu- Tallinn 1998

Uurimuse eesmärgid ja andmekogumise protseduur

Uurimus, mille kokkuvõte on järgnevalt esitatud, teostati Eesti Vabariigi Riigikogu Kantselei tellimusel Tartu Ülikooli ning Õiguspsühholoogide ja -sotsioloogide Tartu Ühingu uurimisrühma poolt. Eesmärkideks oli:

1. Selgitada olukorda, see on praegust praktikat sotsiaalse informatsiooni kasutamisel seaduste väljatöötamisel, nagu seda näevad seadusloomes osalejad.

2. Leida teid, kuidas seaduste koostajaid ja vastuvõtjaid seadusloome edendamise sihiga sellise informatsiooniga paremini varustada ja neid sotsiaalse informatsiooni efektiivsemaks kasutamiseks ette valmistada.

Uurimuse korraldamise vahetuks ajendiks oli seaduseelnõu 519SE ettevalmistamine, mis oli suunatud seaduseelnõude väljatöötamise korrapärastamisele.

Käesolev uurimus teostati paralleelselt kahe teise sama üldsihiga uurimusega, millest ühes koguti andmeid sotsiaalse informatsiooni kasutamise praktikast Euroopa riikide parlamentides1 ja teine oli pühendatud sotsiaalse informatsiooni kaudu seadusloome täiustamise ning laiemalt seadusloome edendamise õigussotsioloogiliste lähtekohtade üldistamisele selleteemalises teoreetilises kirjanduses.

Käesolev töö algatati2 olukorras, kus ühelt poolt demokraatliku õigusriigi ülesehitamine ja teiselt poolt seadusandluse edendamise vajadus Eesti eurointegratsiooni kontekstis seab teravalt küsimuse õigusloome efektiivsusest. Eestis on viimasel ajal nii ühel kui teisel ülalnimetatud põhjustest tulnud forsseerida õigusaktide vastuvõtmist3, ilma et oleks olnud võimalik põhjalikult tegelda õigusloome protseduuride edendamise4 ning õigusloomes osalejate sellealase kvalifikatsiooni tõstmisega5. Samas näitab rahvusvaheline kogemus, et õigusloome kvaliteedi tõstmiseks on oluline poliitilise analüüsi sihikindel juurutamine6 õigussotsioloogiliste uurimuste korraldamine7, seadusaktide ettevalmistamise nii normitehnilise kui sotsiaalse külje täiustamine8, sotsiaalse informatsiooni igakülgne rakendamine seadusandlikus tegevuses9 kui ka õigusliku regulatsiooni resultaatide prognoos10. Sellest olukorrast lähtudes kujundatigi käesoleva töö aluseks saanud lähenemine sotsiaalsele informatsioonile ning selle kasutamisele õigusloomes.

Sotsiaalse informatsiooni all peetakse käesolevas projektis silmas kolme liiki andmestikku: esiteks sotsiaalstatistilisi andmeid, teiseks majandusinformatsiooni ja kolmandaks sotsioloogiliste uurimuste tulemusi.

Isikute ring, keda võib lugeda Eestis seadusloomes osalejateks, määratleti seadusloomega tegelevate institutsioonide kaupa, vastavate asutuste juhtisikutele saadetud sellekohaste järelepärimiste alusel. Seadusloomes osalejaks kvalifitseerimine toimus seega asjaomaste asutuste juhtide poolt.

Esiteks loeti seadusloomes osalejaks kõik Eesti Vabariigi Riigikogu liikmed. Teiseks võeti arvesse Riigikogu fraktsioonide ja komisjonide kaudu seadusloomes osalenud, samuti Riigikogu juhtisikute nõunikud ja Riigikogu Kantselei juriidilise ning majandus- ja sotsiaalinfoosakonna töötajad. Ministeeriumid esitasid omakorda nimekirjad isikutest, kes nende poolt olid seadusloomesse kaasa tõmmatud: ministeeriumide aparaadi töötajatena, ekspertidena jne. Veel laekus nimekiri Koonderakonna seadusloomes osalevaist liikmetest. Teadaolevalt oli see ka esimene katse määratleda isikute ringi, kes Eestis seadusloomesse haaratud on (nimekiri on ära toodud käesoleva kokkuvõtte lisas 1).

Kokku edastati ankeet 1997. aasta kevadel 562le sel moel seadusloomes osalejaks määratletud isikule. See toimus peamiselt Riigikogu fraktsioonide ja ministeeriumide pressiesindajate kaudu. Kui selgus, et ankeetide tagastamine jääb oodatavast oluliselt napimaks, saadeti sellekohased meeldetuletused ministeeriumidesse ning igale Riigikogu liikmele personaalselt. Sellest hoolimata saabus kokku 40 täidetud ja tehnilises mõttes analüüsikõlblikku ankeeti. Need jagunesid täitjate tegevusala alusel järgmiselt (ankeedi tunnus 222, lk. 31): Riigikogu liikmed- 1; Riigikogu Kantselei töötajad- 3; ministeeriumide ja ametite kaudu seadusloomesse haaratud- 32; kuuluvus määratlemata- 4.

Niisiis vastas ankeedi küsimustele vaid väike osa isikutest, kellele ankeedid välja saadeti. Mida võib lugeda selle põhjuseks?

Esiteks, ankeedi struktuur ja soovitud informatsiooni sisu on suhteliselt keeruline, kuigi ankeedi koostamisel läbiviidud pilootküsitlused - ka Riigikogu liikmetega - olid kinnitanud metoodika põhimõttelist sobivust. Nagu ankeedile vastanute poolt avaldatud seisukohtade esitusest nähtub, on seadusloomes osalemine eeldatavate respondentide jaoks erineva kaalu ja mahuga, suures osas aga episoodiline tegevus. Arvatavasti loobuti täiendavast tööst oma sellealase tegevuse kokkuvõtmisel. Ankeedile ka meeldetuletuse saamise järel mittevastamise põhjuseks oli samuti seadusloomes osalejate suur ajapuudus.

Uurimuse temaatika omaette võetuna ei olnud küsitletavaile antud hetkel eriliselt aktuaalne. Nagu näitasid eespoolnimetatud rahvusvahelise uurimuse andmekogumisele saadud reaktsioonid, ei ole sotsiaalse informatsiooni kasutamine ka pikaajaliste demokraatlike traditsioonidega maades parlamentide tegevuse edendamisel omaette käsitletav teema. Reeglina on sel alal tegemist väljakujunenud rutiiniga. Viimane puudub Eesti- suguse arenguga maades, seda nii totalitaarse lähimineviku kui sotsiaalse informatsiooni süsteemi neis tingimustes loomuliku alaarengu tõttu. Seadusloome kultuur saab täielikult välja kujuneda pikemaajalises isearenemises. Selles mõttes oli käesoleva teema püstitamine uurimuse probleemina arengust etteruttamine, mida kinnitaski respondentide reageering. Ometi tuleb probleemi tõstmist põhjendatuks lugeda: seadusandliku tegevuse täiustamise see suund, kuhu kuulub ka sotsiaalse informatsiooni kaasamine, on praegu Eestis päevakorral ja samas on sotsiaalse informatsiooni süsteemi arengus tekkinud kasutamata võimalusi õigusloome edendamiseks.

Samas on õigusloome täiustamine - nii protseduuride kui ka selles osalejate kvalifikatsiooni mõttes - eurointegratsiooni haaratud Kesk- ja Ida- Euroopa riikide ees seisev oluline probleem. Käesoleva uurimusega peaaegu üheaegselt korraldati OECD liinis Euroopa Ühenduse kandidaatriikides küsitlus selle ühinemise administratiivse ettevalmistamise teemadel. Kokkuvõtetes on seadusloome täiustamise alast nõrkust just Eesti puhul ära märgitud11. Selles valguses on seadusloome täiustamise teede otsimine, sealhulgas vastavat valdkonda hõlmavate uurimuste korraldamine, igati ajakohane.

Andmekogumise reaalne tulemus ei ole küllaldane kõigi uurimuse programmiliste taotluste täitmiseks. Siiski saab ka saadud andmete alusel formuleerida põhjendatud järeldusi seadusloomes osalejate arvamuste ning sotsiaalse informatsiooni kasutuse laiendamise teede suhtes. Paratamatud on andmete nappusest tulenevad piirangud, sealhulgas statistilise andmetöötluse osas.

Kui uurimuse programm nägi ette kolme keskse seadusloomes osaleva kontingendi analüüsi - Riigikogu liikmed, Riigikogu tugiaparaadi töötajad ning ministeeriumide jt. asutuste kaudu seadusloomesse haaratud nende asutuste töötajad ja kaasatõmmatud eksperdid -, siis ankeedile vastanute väikese hulga juures ei oma mõtet selline respondentide liigendamine. Tulemused, mida järgnevalt esitame, iseloomustavad esmajoones ministeeriumide jt. asutuste töötajaid, keda on nende ametiülesannetega seoses seadusloomesse haaratud, ning ministeeriumide ja teiste ametkondade kaudu eelkõige ekspertidena seadusloomesse kaasatute ringi.

Laiendamaks uurimuse eesmärkide kohaste järelduste tegemise andmebaasi, rakendame järgnevalt ka firma Saar Poll poolt veebruaris 1998 Riigikogu Kantselei tellimusel läbiviidud infovajaduse teemalise uurimuse resultaate12 Saar Polli uurimuses, mis kujutab endast omakorda analoogilise 1995. aastal läbiviidud uurimuse kordust, hõlmati neid kaht seadusloomes osalejate kontingenti, kes jäid käesolevas uurimuses alaesindatuks: Riigikogu liikmeid ja Riigikogu Kantselei teenistujaid; ei puudutatud aga suurimaarvulist seadusloomes osalejate rühma, nimelt ministeeriumide ja teiste ametkondade töötajaid ning eksperte. See võimaldab meie uurimisandmeid Saar Polli uurimuse abil täiendada ja täpsustada.

Teiseks on võimalik saadud andmeid kokku viia käesoleva uurimusega paralleelselt korraldatud Euroopa parlamentide seadusloome alases praktikas sotsiaalse informatsiooni kasutamist kokku võtnud uurimuse tulemustega (vt. kokkuvõtet lisas 2).

Johtuvalt andmete nappusest tuleb enamikul juhtudel piirduda respondentide hinnangute kõige üldisemate jaotustega. Arvamuste erinevusi saab kindlalt välja tuua siis, kui näiteks ühe vastusevariandi valinute protsent on oluliselt erinev teisi variante valinuist. Kuigi vastanuid oli vähe, avaneb saadud suhteliselt nappides andmetes teatud üldine loogika, mis lubab hoomata asjade praegust seisu ja olukorra edendamise võimalusi.

Järgnevalt on esitatud ankeetküsitluse (ankeedi tekst on toodud lisas 3) kaudu saadud andmete kokkuvõtlik analüüs analüüsi põhilõikude kaupa. Esiteks käsitleme sotsiaalse informatsiooni praegust seadusloomes kasutamise sagedust, sotsiaalse informatsiooni rakendamise funktsioone ning hinnanguid selle tegevuse efektiivsusele. Kokkuvõtte teises osas vaatame, kas sotsiaalset informatsiooni oleks tulnud seadusloomes osalejate arvates rohkem kasutada ning mida peetakse mitteküllaldase kasutuse põhjuseks. Edasi toome välja uurimuses osalejate arvamused, kuidas oleks tarvis sotsiaalset informatsiooni seadusloomes kasutada (millistel seaduse ettevalmistamise etappidel, mis ülesannete täitmiseks). Seejärel on kõne all hinnangud praeguses Eestis sotsiaalse informatsiooni kvaliteedile, kättesaadavusele ja eri teabeallikate kaalukusele. Edasi anname ülevaate seadusloomes osalejate hinnangutest sotsiaalse informatsiooni kasutamise metoodika tundmisele ja arvamustest sellesuunalise täienduskoolituse kohta. Lühidalt tulevad kõne alla seadusloomes osalejate arvamused seaduseelnõude avalikustamisest ja nende suhtumine kavandatavate seaduste sotsiaalse toime prognoosimise kohustuslikkusse. Lõpuks on saadud andmete baasil sõnastatud mõned kokkuvõtvad seisukohad sotsiaalse informatsiooni seadusloomes efektiivsema rakendamise võimalustest.

Kokkuvõtte koostas TÜ sotsioloogia osakonna vanemteadur Paul Kenkmann.

Esituse ülevaatlikkuse huvides on kasutatud järgmisi teksti vormindamise võtteid:

SUURTÄHTEDEGA POOLPAKSUS KIRJAS on analüüsi põhiosade pealkirjad.

Poolpaksus kirjas väiketähtedega on analüüsitavate andmelõikude pealkirjad.

Kursiivis on küsimuste ja lehekülgede numbrid ankeedis, mille kaudu saadud andmeid käsitlema asume (ankeedi koopia on esitatud käesoleva aruande lisas 3).

Allakriipsutus tähistab kokkuvõtvaid järeldusi konkreetsetest materjalilõikudest.

Teistsugust kirjatüüpi kasutame üldisemate järelduste, empiirilisest materjalist lähtudes sõnastatud ettepanekute jms. esitamiseks.

Sotsiaalse informatsiooni seadusloomes kasutuse ulatus, funktsioonid ja kasulikkus

Millistel seaduse väljatöötamise etappidel sotsiaalset informatsiooni kasutati?

40st respondendist on umbes pooled andnud andmeid (tunnused 3 kuni 29, lk. 5) mingisuguse sotsiaalse informatsiooni kasutamisest/mittekasutamisest nende poolt ankeedis esimesena kõne alla võetud seaduse väljatöötamisel13. Siit võib tuletada, et sotsiaalset informatsiooni on kasutatud kokku veidi enam kui poolte seaduste väljatöötamisel ja vastuvõtmisel, millega meie respondentidel on kokkupuuteid olnud.

Ankeedis väljatoodud kuuest seaduse väljatöötamise etapist on sotsiaalset informatsiooni arvestataval hulgal kasutatud nelja puhul. Kaks etappi on selles osas selgelt esikohal: seaduse esmase kontseptsiooni väljatöötamine (16 korda märgitud, et kasutati sotsiaalset informatsiooni, ning 7 korda, et ei kasutatud) ja seaduse projekti koostamine töörühma poolt (19 korda kasutati, 3 korda ei kasutatud). Vastavalt ankeedi ülesehitusele tuli sama vastata ka mingi teise ja kolmanda seaduse kohta, mille koostamises oli respondent osalenud. Siin olid osalemist näitavad arvud esimesega võrreldes tagasihoidlikumad. Siiski on siingi enam kui kahel kolmandikul juhtudel nendest, kus sotsiaalset informatsiooni seadusloomes kasutati, respondendid kasutanud seda seaduse eelnõu kokkuseadmise astmel.

Ulatuslikumalt on sotsiaalset informatsiooni kasutatud veel seaduse projekti kooskõlastamisel ministeeriumis või muus keskasutuses (11 juhul 19st esimesena kõne alla võetud seaduse väljatöötamisel) ning Riigikogu komisjonis (11 juhul 18st sama seaduse puhul). Ligikaudu samad proportsioonid kehtivad teisena arutuse alla võetud seaduse väljatöötamisel. Niisiis on enam kui poolte selliste seaduste juures, kus rakendati sotsiaalset informatsiooni, kasutatud seda seaduseelnõude arutamisel asjassepuutuvas ministeeriumis ning Riigikogu komisjonis.

Teistest seaduse väljatöötamise astmetest on sotsiaalset informatsiooni kasutatud veidi tihemini veel Riigikogu istungil: esimesena kõne all oleva seaduse vastuvõtmisel 7 juhul 18st, teisena kõne alla võetud seaduse puhul mõnevõrra harvemini. Niisiis on seaduste juures, mille ettevalmistamisel ja vastuvõtmisel leidis ülepea rakendamist sotsiaalne informatsioon, kasutatud sotsiaalset informatsiooni enam kui kolmandiku seaduseprojektide juures seoses nende arutamisega Riigikogu istungil.

Teised seaduse väljatöötamise astmed on läbitud nii, et sotsiaalset informatsiooni on kasutatud suhteliselt harvemini.

Seaduse väljatöötamisel rakendatud sotsiaalse informatsiooni "päritolu" kohta on respondendid vastanud (tunnus 31, lk. 5; tunnus 49, lk. 9; tunnus 67, lk. 12) esimesena kõne alla võetud eelnõu puhul 24-st vastusest 13 korda, et kasutati selle seaduse väljatöötamisest sõltumatult olemasolevat informatsiooni, 1 kord spetsiaalselt selleks otstarbeks kogutut ja 10 juhul nii üht kui teist. Teisena vaatlusele võetud eelnõu puhul on proportsioonid teised: 14 juhul on nimetatud varem olemas olnud informatsiooni ja 4 puhul nii sellise informatsiooni kui ka just selle seaduse väljatöötamiseks kogutud andmete kasutamist. Kolmandana vaatluse all olnud seaduse juures olid vastavad arvud 8, 1 ja 1.

Võib üldistada, et seaduste väljatöötamisel, kus mingil viisil leiab kasutamist sotsiaalne informatsioon, kasutatakse enamasti andmeid, mis on kogutud teistel eesmärkidel kui just selle seaduse vastuvõtmine. Umbes veerandil juhtudest on lisaks olemasolevale informatsioonile kogutud ka mingisugusel viisil andmeid spetsiaalselt selle seaduse koostamise ja vastuvõtmise vajadusteks.

Selline tulemus tähtsustab nende andmete rolli, mida koguvad ja säilitavad seoses oma ülesannete täitmisega ministeeriumid ja ametid - institutsioonid, mille kaudu oli haaratud seadusloomesse põhiosa käesoleva uurimuse respondente. Otstarbekas on ministeeriumide andmekogude lülitamine sellisesse üldisemasse süsteemi, mis lubaks vastavaid andmeid laialdasemalt kasutada. See suurendaks ühiskonna seisundi analüüsiks ja sotsiaalseks juhtimiseks kättesaadava informatsiooni üldhulka ning arvatavasti vähendaks dubleerimist andmete muretsemisel. Mõistlik oleks andmebaasi põhimõtteist lähtuva standardi rakendamine sellistesse andmekogudesse lülitatavate andmete kogumisel ja kirjeldamisel. Sellise töökorralduse juurutamine nõuab ka asjassepuutuvais ametkondades teabe kogumise ja analüüsiga hõivatud töötajate vastavasisulist koolitust.

Selle kõrval lubab allakriipsutatud tulemus järeldada, et õigusloome vajaduste täitmiseks planeeritud uurimuste osakaal on suhteliselt väike. See kinnitab üldisemat: ühiskonna seisundi ja viimase muutumise tendentside kohta ei laeku sotsiaalne informatsioon kuigivõrd süstemaatiliselt. Eesti ühiskonna protsesside suunamine eeldaks niisugust ka riiklikult tagatud andmekogumist, mille tähtis osa oleks seni puhtstiihiliselt laekuv ning salvestuv sotsioloogiline teave.

Mis otstarbel sotsiaalset informatsiooni seaduste väljatöötamisel kasutati?

Vaatluse all on sotsiaalse informatsiooni kõige üldisemad funktsioonid seadusloomes, mille käsitluse aluseks olid ka seaduseelnõus 519SE esitatud määratlused. Uurimuses määratleti neid järgmiselt:

1. kavandatava seadusega reguleeritavas valdkonnas seni toiminud seaduste sotsiaalne mõju hindamine,

2. olukorra kirjeldamine selles valdkonnas,

3. kavandatava seaduse sotsiaalse mõju prognoosimine.

Respondentidel paluti eraldi määrata seaduste väljatöötamisest sõltumatult olemasoleva sotsiaalse informatsiooni ning spetsiaalselt seaduste väljatöötamisega seoses kogutud andmete funktsioonid.

Kui andmed olid olemas sõltumatult seaduse väljatöötamisest, siis esimesena kõne alla võetud seaduse puhul (tunnused 33 kuni 36, lk. 6) kasutati sellist informatsiooni pooltel juhtudel senise seadusandluse sotsiaalse mõju hindamiseks (11 korral selleks ja 10 korral mitte selleks), umbes neljal juhul viiest olukorra kirjeldamiseks valdkonnas, mille kohta hakatakse seadust vastu võtma (17 korral selleks otstarbeks ja 3 korral selleks mitte) ning peaaegu sama sagedusega kavandatava seaduse sotsiaalse mõju prognoosimiseks (vastavalt 16 korda jah ning 4 korda ei). Teisena vaatluse all olnud seaduse juures kasutati olemasolnud sotsiaalset informatsiooni (tunnused 51 kuni 54, lk. 9-10) seniste seaduste sotsiaalse mõju hindamiseks 6 korda jah ja 11 korda ei, olukorra kirjeldamiseks kavandatava seadusega reguleeritaval alal 13 korda jah ja 4 korda ei ning kavandatava seaduse sotsiaalse mõju prognoosimiseks 12 korda jah ja 5 korda ei. Kolmandana arutuse all olnud seaduse puhul olid respondendid andnud juba vähem vastuseid, viimaste jaotused aga olid ligikaudu samad (tunnused 69 kuni 72, lk. 12- 13).

Seega on olemasoleva sotsiaalse informatsiooni kasutamisel seaduse väljatöötamisel enam kui kolmel neljandikul juhtudest sellist informatsiooni rakendatud väljatöötatava seadusega hõlmatavas valdkonnas olukorra kirjeldamiseks ning kavandatava seaduse võimaliku sotsiaalse mõju prognoosimiseks. Alla poolte juhtude on sellist informatsiooni rakendatud samas valdkonnas seni toiminud seaduste sotsiaalse mõju hindamiseks.

Teine võimalus sotsiaalse informatsiooni hankimiseks on võtta ette andmekogumine väljatöötatava eelnõu tarbeks. Eespool leidsime, et just antud seaduse tarbeks andmekogumist või uurimust on ette tulnud ligikaudu neljandikul juhtudest, kus respondentide praktikas on sotsiaalset informatsiooni seadusloomes üldse kasutatud. Esimesena vaadeldud eelnõu juures (tunnused 41 kuni 44, lk. 7-8) kasutati spetsiaalselt kogutud andmeid seni reguleerinud seaduste sotsiaalse mõju hindamiseks 4 korral, olukorra kirjeldamiseks antud valdkonnas 6 korral ning kavandatava seaduse võimaliku sotsiaalse mõju prognoosimiseks 5 korral. Teise ja kolmanda seaduse ettevalmistamise puhul, millega respondentidel oli olnud kokkupuuteid (tunnused 59 kuni 62, lk. 10-11; tunnused 77 kuni 80, lk. 13-14), olid arvud sedavõrd ebaülevaatlikult väikesed, et nende detailne eritlemine pole otstarbekas. Kokkuvõttes on senise seadusandluse toime hindamisel spetsiaalselt kogutud informatsiooni kasutatud veidi vähem, kui selles valdkonnas kujunenud olukorra hindamisel ning kavandatava seaduse toime prognoosimisel, viimase kahe funktsiooni täitmiseks aga on spetsiaalselt kogutud sotsiaalset informatsiooni pruugitud enamasti ühepalju.

Kui kasutati spetsiaalselt selle seaduse väljatöötamisega seoses kogutud sotsiaalset informatsiooni, tuli respondentidel märkida, kas selline andmekogumine toimus seaduseelnõu koostamises osalejate oma jõududega või siis telliti uurimus mõnelt organisatsioonilt, uurimisrühmalt jne. Eelnevast on selge, et sellist spetsiaalset andmekogumist tuli ette suhteliselt harva. Seetõttu pole siingi alust detailidesse minekuks. Küsitlus näitas (tunnused 37 kuni 40, lk. 7; tunnused 55 kuni 58, lk. 10; tunnused 73 kuni 76, lk. 13), et umbkaudu pooltel juhtudel on antud seaduse väljatöötamiseks vajalikuks peetud andmekogumine teostatud oma jõududega, pooltel juhtudel aga tellitud väljastpoolt.

Seda, millise kaaluga on sotsiaalne informatsioon seadusloome eri etappidel ning mis funktsiooni sotsiaalne informatsioon seadusloomes täidab, saab vaadelda ka Saar Poll'i uurimuse nende materjalide alusel, mis käsitlevad Riigikogu liikmete ning Riigikogu Kantselei teenistujate vajadusi lisainfo järele seadusloomes. Tabelis 1 on näidatud, kui sageli on nimetatud respondendid vajanud lisainfot seadusloome eri ülesannetes. Viimased on teatud tinglikkusega kokku viidavad meie uurimuse käsitlusega seadusloomes sotsiaalse informatsiooni kasutamise funktsioonide kohta.

Võrdlus eespool toodud analoogiliste hinnangutega valdavalt ministeeriumide kaudu seadusloomesse haaratute poolt toob esile erinevusi seadusloomes osalejate eri kategooriate hinnangutes. Kolmveerand Saar Poll'i küsitluses osalenud Riigikogu liikmetest ning pooled Riigikogu Kantselei töötajaist toovad lisainfot vajava tegevusena seoses seadusloomega esile varem toiminud seadusandluse tegeliku toime selgitamise. Eespool nägime, et meie uurimuse respondentide praktikas tuli sotsiaalse informatsiooni selleks otstarbeks kasutamise ette umbes pooltel juhtudel.

Tabel 1

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate lisainfo vajadus

seadusloome eri ülesanneteks Saar Poll'i uurimuse andmeil (%)*

KUI SAGELI LÄHEB TEIL SEADUSLOOMES TARVIS LISAINFOT...

Riigikogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

varem vastuvõetud seaduste tegeliku toime selgitamiseks

74

48

59

eelnõu ja kehtivate seaduste juriidilise kooskõla selgitamiseks

74

46

59

selgitamaks, kas seaduseelnõu on vaja või mitte

50

43

44

eelnõu ja EL direktiivide poliitilise kooskõla selgitamiseks

49

40

44

seaduseelnõu mõju prognoosimiseks riigieelarvele

53

35

43

seadusloome rakendusala juhtimise ja riigieelarvelise rahastamise olukorra selgitamiseks

49

38

42

seaduseelnõu rakendusalas tegutsevate elanikerühmade võimaliku käitumise prognoosimiseks

60

24

37

seadusloome rakendusalas tegutsevate elanikkonnarühmade sotsiaalmajandusliku olukorra selgitamiseks

49

25

36

seaduseelnõu rakendusala juhtivate ja/või kontrollivate asutuste tegevuse kavandamiseks

32

24

26

seaduseelnõu mõju prognoosimiseks (loodus)keskkonnale

34

8

20

* Tabelis on toodud iga lisainfo rakendamise ülesande puhul sel otstarbel lisainfot väga sageli või sageli vajanute protsent kõigist iga ülesande puhul arvamust avaldanud Riigikogu liikmetest (67st 74 respondendini) või Riigikogu Kantselei teenistujatest (60 kuni 63 respondenti)- viiepallise skaala teised punktid olid harva, väga harva ja raske öelda. Tulbas "kokku" on arvestatud ka neid respondente, kelle ametikoht oli jäänud määratlemata (10 kuni 12 vastanut). Lisainfo seadusloome juures kasutamise ülesanded on tabelis reastatud olulisuse järgi kõigile respondentidele kokku.

Mõneti vastupidine on olukord teise sotsiaalse informatsiooni seadusloomes kasutamise ulatuslikuma ülesande - ettevalmistatava seadusega reguleeritavas valdkonnas olukorra analüüsi - puhul. Siin on meie uurimuse respondentidest sotsiaalset informatsiooni kasutamise kogemus umbes kolme neljandiku juures väljatöötatud seadustest. Riigikogu liikmetest on kavandatava seadusega hõlmatavasse valdkonda kuuluvate elanikkonnarühmade sotsiaalse olukorra hindamise otstarbel lisainfot kasutanud pooled, Riigikogu kantselei personalist umbes iga neljas. Kolmveerandil juhtudes olid sotsiaalset informatsiooni vastuvõetava seaduse võimaliku sotsiaalse toime prognoosimiseks kasutanud meie uurimuse respondendid; sellele infokasutuse funktsioonile lähedaseks asjassepuutuvate elanikkonnarühmade võimaliku käitumise prognoosiks olid lisainfot kasutanud kaks kolmandikku Riigikogu liikmetest ning veerand Riigikogu Kantselei teenistujaist.

Kuigi kahe uurimuse andmed ei ole üksüheselt võrreldavad, on siin võimalik osutada mõnele tähelepanemist väärt tendentsile. Esiteks on näha, et need seadusloomega seotud kategooriad, kellele see tegevus on igapäevasem, pidevam - esmajoones Riigikogu liikmed -, peavad sotsiaalse informatsiooni kasutamist varem vastuvõetud ja seni toiminud seaduste mõju hindamisel märksa olulisemaks. Selle analüüsil, milline on olukord ettevalmistatava seadusega hõlmatavas valdkonnas ja missuguseid muutusi kavandatav seadus võib kaasa tuua, on riigikogulased täiendava informatsiooni kasutamist vähem oluliseks lugenud.

Kui vaadata tabelis toodud lisainformatsiooni kasutamise ülesannete pingerida, on tunda, et siin avanev pilt seostub loogiliselt äsja järeldatuga: nii Riigikogu liikmed kui ka Riigikogu Kantselei teenistujad loevad enam analüüsimist vajavateks seadusloome juriidilisi ja poliitilisi aspekte, vähem tähelepanu on osutatud uute õigusaktide sotsiaalsele toimele.

Käesoleva uurimuse respondentidest kinnitas absoluutne enamus - 39 40st -, et nende osalusel toimunud seaduste ettevalmistamisel on kasutatud ka teiste maade seadusandlikku materjali (tunnus 201, lk. 27). Teiste maade seadusandlik materjal on 33 respondenti puhul olnud seaduste tekstide kõrval ka seletuskirjad, kommentaarid jms. lisamaterjalid. 6 juhul on kasutatud üksnes teiste maade seaduste tekste (tunnus 202, lk. 27). Seega on teiste maade seadusandliku materjali kasutamine, mis hõlmab peale seaduste tekstide ka seaduste juurde kuuluvaid lisamaterjale, seadusloomes osalejate juures üldlevinud tegevus.

Õigusloome poliitilised, juriidilised ja sotsiaalsed tahud pole üksteisele absoluutselt vastandatavad. Seadusloome efektiivsuse tõstmisel üleminekuühiskonnas on praegusel etapil, muuhulgas juba meie seadusandluse Euroopa Liidu õigusega harmoniseerimise eesmärgist lähtudes esmatähelepanu all juriidilised ja ka poliitilised aspektid. Üleminekuühiskonna elu kujundamine tervikuna eeldab ilmselt, et seadusandluse sotsiaalne toime - mis ühiskonnas toimub, kuidas kujuneb teatud seaduse toimele allutatud elanikkonnarühmade asend, kuidas samad elanikkonnarühmad seda vastu võtavad - peaks saama üha suurema kaalu. Selliste ülesannete täitmiseks on paratamatult vajalik ka sotsiaalse informatsiooni ulatuslikum kaasamine.

Kui suur oli sotsiaalse informatsiooni kasutamise efektiivsus seaduseelnõude ettevalmistamisel?

Respondentidel tuli vastata küsimusele, kas niisugune sotsiaalse informatsiooni kasutamine, nagu nad olid kirjeldanud, aitas tervikuna kaasa eelnõu paremale ettevalmistamisele, või oli sellest kasu mõne muu õigusakti paremaks väljatöötamiseks (tunnused 46 ja 47, lk. 8; tunnused 64 ja 65, lk.11; tunnused 82 ja 83, lk.14-15). Seadusloomes sotsiaalset informatsiooni kasutanud respondentidest pidasid pooled võimalikuks sotsiaalse informatsiooni sel alal rakendamise kogemust hinnata. Nendest umbes kolm neljandikku leidsid, et sotsiaalse informatsiooni kasutamine aitas suuremal või vähemal määral kaasa seaduse õnnestumisele, ning veel mõnede respondentide arvates oli sellest kasu teiste õigusaktide ettevalmistamisel.

Sotsiaalse informatsiooni seadusloomes mitteküllaldase kasutamise põhjused

Kas sotsiaalset informatsiooni oleks õige rohkem kasutada?

Et sotsiaalset informatsiooni kasutatakse Eestis seadusloomes vaid osa seaduseelnõude ettevalmistamisel ning asjaosalised ise ei loe seda kõigiti piisavaks, oli oodatav tulemus. Sellest, samuti teadaolevast rahvusvahelisest analüüsipraktikast14 lähtudes paluti respondentidelt arvamust, kas seadusloomes, millega nad olid seni kokku puutunud, tulnuks sotsiaalset informatsiooni siiski kasutada (kui seda praktikas üldse ei tehtud) või teha seda suuremas ulatuses (kui seda kasutati respondendi arvates mitteküllaldaselt). Vastustest (tunnus 84, lk. 15) selgub, et sotsiaalse informatsiooni alakasutust...

...on tihti ette tulnud 7 respondendi arvates,

...on olnud mõne eelnõu puhul 20 respondendi arvates,

...ei ole ette tulnud 10 respondendi arvates,

vastamata jätnud 3 respondenti.

Seega need, kelle arvates sotsiaalse informatsiooni kasutamine seadusloomes võinuks olla/pidanuks olema senisest ulatuslikum, ning need, kes ei ole enese praktikas kokku puutunud sotsiaalse informatsiooni alakasutusega, jaotuvad umbes vahekorras 3:1.

Kuigi rahvusvahelise võrdlusuurimuse materjalid ei luba loendada, milline on Euroopa riiki seadusloomes osalejate rahulolu aste sotsiaalse informatsiooni kasutamise ulatusega, võib laekunud vastuste alusel järeldada, et arenenud demokraatiaga maades esineb sotsiaalse informatsiooni selget alakasutust vähem, kui Eesti- suguse arenguteega maades. Selle poolest, kas kasutatav sotsiaalne informatsioon koguti otse seadusloome vajadusteks või saadi mujalt, ei ole maade grupid nii selgelt eristuvad: olukord, kus seadusloomes kasutatavad andmed on just selleks otstarbeks kogutud, pole valdav ka mitte "vanades" demokraatiates. Erinevus on esmajoones andmete olemasolus ja seadusloomes ettevõetava sotsiaalse informatsiooni abil põhistamise levikus.

Millised on sotsiaalse informatsiooni seadusloomes alakasutuse individuaalsed põhjused?

Selle kohta, mis põhjustel respondendid ei ole oma seadusloome- alases tegevuses sotsiaalset informatsiooni küllaldaselt kasutanud, toodi ankeedis hindamiseks 14 võimalikku asjaolu (tunnused 85 kuni 99, lk. 15-16).

Tabelist 2 on näha, et kõige olulisemad motiivid, miks sotsiaalset informatsiooni ei ole küllaldaselt kasutatud, seonduvad sotsiaalse informatsiooni kättesaadavuse ja kvaliteediga. Neljast keskmiste poolest kõige kõrgemale asetunud motiivist kolm on sellise sisuga. Ülekaalukalt on tähtsaim kahe kolmandiku poolt oluliseks peetav asjaolu, et vajalikel teemadel uurimuste tellimiseks on puudunud võimalused (viiepallise skaala keskmine 3.83).

Tabel 2

Sotsiaalse informatsiooni seadusloome- alases tegevuses alakasutuse põhjused*

Ma pole seadusloome-alases tegevuses sotsiaalset informatsiooni kasutanud või olen seda vähe teinud seepärast, et...

5

4

3

2

1

Keskmine

...on puudunud võimalused vajalikel teemadel uurimuste tellimiseks

12

12

7

1

3

3.83

...vaja oleks operatiivsemat informatsiooni, kui seda meil saada võib

7

10

8

10

1

3.33

..seaduse väljatöötamisega läheb alati kiireks, pole aega sotsiaalse informatsiooniga tegelda

5

14

2

11

4

3.14

...minule vajalikus valdkonnas sellist informatsiooni ei ole

2

17

4

7

6

3.06

...ei ole ülevaadet, millist sotsiaalset informatsiooni on ja kust seda kätte saaks

5

7

2

18

3

2.80

...meil kättesaadav sotsiaalne informatsioon pole küllalt usaldusväärne

2

6

12

11

4

2.75

...Eestis puuduvad piisava kvalifikatsiooniga spetsialistid, kes oskaksid sellist teavet koguda ja töödelda

3

5

13

7

7

2.71

...mu seadusalane tegevus on olnud liialt episoodiline selliseks asjasse süvenemiseks

7

5

1

14

9

2.64

...seaduse väljatöötamisel on juriidiline külg määrav, millest tulebki lähtuda

1

8

2

15

9

2.34

...puudub vastav kogemus, eelteadmised

1

9

4

19

2

2.03

...Eesti seadusandluse praegusel arenguastmel on vaja peaasjad paika panna, sotsiaalse informatsiooni abil seadusandluse viimistlemiseks tuleb aeg hiljem

0

6

3

11

15

2.00

...loen seaduste väljatöötamisel peamiseks uute novaatorlike ideede järgimist, millele avalik arvamus alles ajapikku järele tuleb

0

4

1

17

13

1.89

...on määravamaid asju, millest seadusloomes lähtuda, kui sotsiaalne informatsioon

0

1

4

17

13

1.80

...Eesti praeguse majandusolukorra juures pole otstarbekas kulutada raha selliste uurimuste peale

0

1

3

11

20

1.57

* Vastused anti järgmisel skaalal: 5- just nii, 4- suuremalt jaolt, 3- ei oska öelda, 2- mõnel määral, 1- kindlasti pole nii. Tabelis on sotsiaalse informatsiooni mittekasutamise motiivid reastatud nende kaalukuse järgi, lähtudes hinnangute keskmistest. Viimaste arvutamisel on iga motiivi puhul hinnangut mitte andnud respondendid (reeglina 5 40-st) arvestusest välja jäetud.

Tähtsuselt teine motiiv on, et kättesaadav sotsiaalne informatsioon ei ole küllalt operatiivne (3.33). Olulise kaaluga on ka asjaolu, et seadusloomes osalejale vajalikus valdkonnas sotsiaalne informatsioon puudub (3.06). Järgnevad seisukohad, et puudub ülevaade olemasolevast sotsiaalsest informatsioonist (2.80), kättesaadav informatsioon pole küllalt usaldusväärne (2.75) ning Eestis puuduvad piisava kvalifikatsiooniga spetsialistid kogumaks ja töötlemaks sellist teavet (2.71).

Teine rida sotsiaalse informatsiooni alakasutuse motiive seondub seadusloomes osalemise tingimustega. Märkimisväärne on hinnang, et seaduste väljatöötamisega läheb alati kiireks ning seetõttu pole aega sotsiaalse informatsiooniga tegelda (3.14). Lähedane on asjaolu, et seadusloomes osaleja sellealane tegevus on liialt episoodiline süvenemaks asjasse sotsiaalse informatsiooni rakendamiseni ulatuval määral (2.64).

Sama toonitavad vastused küsimustele, miks sotsiaalset informatsiooni ei kasutatud - kui seda oleks responentide arvates lausa tulnud teha (tunnused 104 ja106, lk. 17). Domineerivad kaks arvamust: ajapuudus ei võimaldanud seaduse ettevalmistamisel lisainfoga tegelda, ning tarvilikku lisainformatsiooni ei olnud saada.

Kolmas komplekt sotsiaalse informatsiooni vähest kasutamist seletavaid tegurid toob esile Eesti seadusloome praeguses arengujärgus sotsiaalsest informatsioonist kaalukamaks loetavad asjaolud. Siia kuulub mõte, et seaduste väljatöötamisel on määrav juriidiline külg (2.34), samuti et praegu on tarvis peaasjad paika panna, sotsiaalse informatsiooni abil seadusandluse viimistlemiseks tuleb aeg hiljem (2.00). Järgmiste motiivide puhul domineerivad juba nendega mittenõusolevad arvamused: seaduste väljatöötamisel on peamine novaatorlike ideede järgimine, millele avalik arvamus ajapikku järele tuleb (1.89), seadusloomes on määravamaid asju, kui sotsiaalne informatsioon (1.80). Suurim on mittenõusolek arvamusega, et Eesti praeguses majandusolukorras pole otstarbekas sotsiaalse informatsiooni kogumisele suunatud uurimustele raha kulutada (1.57).

Eraldi seisab sotsiaalse informatsiooni alakasutuse põhjusena seadusloomes osalejal vastavate kogemuste, eelteadmiste puudumine (2.03).

Kui võtta arvesse, et ligikaudu kolm neljandikku respondentidest luges end oma seadusloome- alases tegevuses sotsiaalset informatsiooni tarvilikust, otstarbekast vms. vähem kasutanute hulka, väärivad siin toodud hinnangud täit tähelepanu.

Toodud andmed on tõlgendatavad viitena seadusloome vähesele planeeritusele ja süsteemsusele. Seadusloomes osalejad tajuvad seda paratamatult kujuneva pealiskaudsusena: pole aega küllaldaselt süveneda ettevalmistatavaisse eelnõudesse ning ennast selle tegevuse jaoks tarvisminevaga kurssi viia.

Kõige enam nähti sotsiaalse informatsiooni alakasutuse põhjusi seisnemas sotsiaalse informatsiooni seisundis endas. Siin on kaks suhteliselt iseseisvat probleemi: esiteks selle informatsiooni tegelik sisu ja kvaliteet, mida Eesti asjassepuutuvad institutsioonid ning sotsiaalteadlased on kogunud, ja teiseks vastava informatsiooni jõudmine seadusloomes osalejateni.

Hinnanguid sotsiaalstatistika seisundi, sotsiaalteaduslike uurimuste taseme jmt. kohta saavad vaid osaliselt anda sel alal tegutsejad ise. Teadaolevalt on Eestis statistika ümberkorraldamisel saavutatu leidnud Euroopa institutsioonidelt heakskiitmist. Niipalju kui on teada arenenud sotsiaalteadusega maade spetsialistide hinnanguid, pole need olnud - mitmes osas ka tõsisele kriitikale vaatamata - Eesti sotsiaalteaduse suhtes mahategevad.

Siit leiame aluse asuda seisukohale, et - paralleelselt statistika ja teaduslike uurimuste taseme tõstmisega, mis on igal juhul oluline ja asjaomastes institutsioonides ka tõsiselt teadvustatud -, peaks sotsiaalse informatsiooni seadusloomes mitteküllaldasest kasutamisest ülesaamise esmaseks strateegiliseks teeks kujunema kontaktide tihendamine sotsiaalse informatsiooni "tootjate" ning seadusloomes osalejate põhiliste rühmade vahel.

Eeldused, et sellised kontaktid võivad olla tulemuslikud, peegelduvad ka ülaltoodud andmetes. Ühelt poolt on suhteliselt vähe hääli antud sotsiaalse informatsiooni vähese kasutamise selliste motiivide poolt, mis lähtuvad nii või teisiti sellise informatsiooni mittevajalikkusest. Teisalt leiavad vaid üksikud respondendid, et rahakulutus sellesse valdkonda kuuluvatele uurimustele on ebaotstarbekas. Kuigi osa respondentide arvates napib neil sotsiaalse informatsiooni kasutamiseks vajalikku ettevalmistust, ei loeta seda asjaolu sotsiaalse informatsiooni ulatuslikumat kasutust takistavaks määravaks teguriks.

Käesolevale aruandele lisatakse ühe eeldatavasti selles suunas tegutsemist edasi viiva ürituse - seadusloomes osalejate nn. tugiaparaadi ja sotsiaalteadlaste ühisseminari - korraldamise kavand (lisa 4).

Sotsiaalse informatsiooni roll seadusloome tõhustamisel

Millistel seaduste väljatöötamise etappidel on otstarbekas sotsiaalset informatsiooni rakendada?

Eespool andsime ülevaate sellest, missugustel seaduste väljatöötamise etappidel olid seadusloomes osalejad eri liiki sotsiaalset informatsiooni tegelikult kasutanud. Küsitlusega koguti andmeid ka selle kohta, missugustel etappidel oleks sotsiaalse informatsiooni rakendamine õige ja tarvilik (tunnused 109 kuni 116, lk. 18).

Tabel 3

Arvamused sotsiaalse informatsiooni kasutamise vajalikkusest

seadusandliku tegevuse eri etappidel*

MILLISTEL SEADUSE VÄLJATÖÖTAMISE ETAPPIDEL OLEKS ÕIGE JA TARVILIK SOT-SIAALSET INFORMATSIOONI RAKENDADA?

5

4

3

2

1

Keskmine

Seaduste esmase kontseptsiooni väljatöötamisel

25

10

1

3

0

4.46

Seaduste projektide koostamisel

23

12

0

3

1

4.36

Seaduste projektide kooskõlastamisel

5

14

4

12

2

3.22

Seaduste projektide arutamisel valitsuses

8

11

5

8

4

3.31

Seaduste projektide arutamisel Riigikogu komisjonides

11

12

4

8

2

3.59

Seaduste projektide arutamisel Riigikogu fraktsioonides

7

13

7

8

2

3.41

Seaduste projektide arutamisel Riigikogu istungil

7

9

4

14

3

3.08

* Tabelis on sotsiaalse informatsiooni mittekasutamise motiivid reastatud nende loogilises järjekorras, nagu neid käsitleti ka eespool sotsiaalse informatsiooni tegeliku kasutamise kohta saadud andmete esitusel. Vastused anti järgmisel skaalal: 5- seda on kindlasti tarvis, 4- seda peaks enamasti tegema, 3- ei oska öelda, 2- see oleks mõnikord tarvilik, 1- seda ei oleks tarvis. Keskmiste arvutamisel on iga motiivi puhul hinnangut mitte andnud respondendid (reeglina 3 40-st) arvestusest välja jäetud.

Tabelis 3 kokku võetud andmed osutavad kõigepealt sellele, et sotsiaalse informatsiooni seadusloomes kasutamist vajalikuks pidavad respondendid on seda ebaoluliseks pidajate suhtes selges ülekaalus: kõikide seaduse väljatöötamise etappide puhul on hinnangute keskmine üle 3.00, mis tähendab, et enamuses on need, kelle arvates peaks sotsiaalset informatsiooni kas alati või enamasti kasutama kõikidel seaduse väljatöötamise ja vastuvõtmise astmetel. Suhteliselt rohkem on neid, kes ei pea sotsiaalset informatsiooni enamikul juhtudel tarvilikuks, seaduse projektide kooskõlastamise, valitsuses arutamise ja Riigikogu saalis arutamise staadiumide puhul.

Tabelis on samuti hästi näha, et sagedamini peetakse sotsiaalse informatsiooni kasutamist vajalikuks just seaduste väljatöötamise algastmetel: seaduste esmase kontseptsiooni väljatöötamisel (keskmine 4.46) ning seaduseprojekti koostamisel (4.36). Sotsiaalse informatsiooni kasutamise vajalikkuse poolest järgnevad arutlused Riigikogu komisjonides (3.59) ning fraktsioonides (3.41).

Võrdlus andmetega reaalsest kogemusest sotsiaalse informatsiooni kasutamisel seadusloome eri etappidel (vrd. lk. 7 jj.) kõneleb, et kaks seaduste väljatöötamise etappi, kus sotsiaalset informatsiooni on kasutatud ja kus seda respondentide arvates ka kõige enam kasutada tuleb, langevad kokku. Peaaegu üheksa kümnendikku enamasti ministeeriumide kaudu seadusloomesse kaasatud respondentidest peab tarvilikuks sotsiaalset informatsiooni alati või enamikul juhtudel kasutada siis, kui töötatakse välja seaduse esmast kontseptsiooni või koostatakse seaduse projekti. Kaks kolmandikku respondentidest loeb sotsiaalset informatsiooni vajalikuks seaduseprojektide arutamisel Riigikogu komisjonides. Ka senises praktikas on nad sotsiaalset informatsiooni kõige sagedamini just neil astmeil kasutada saanud.

Seaduse väljatöötamise astmete kaupa avaldatud hinnangute puhul tuleks silmas pidada respondentide staatust seadusloome protsessis. Valdavalt ministeeriumide kaudu seadusloomesse kaasatud isikutel ilmselt ei tule endal regulaarselt osaleda seaduste projektide arutamises valitsuse tasandil, samuti mitte Riigikogu fraktsioonides ja lõpuks saalis. Võib arvata, et sellest oleneb vaade sotsiaalse informatsiooni kasutamise tarvilikkusele.

Mis funktsioonides tuleks sotsiaalset informatsiooni seadusloomes kasutada?

Kõne all on samad sotsiaalse informatsiooni kasutamise kesksed funktsioonid - teatud valdkonda seni reguleerinud seaduste sotsiaalse mõju hindamine, ettevalmistatava seaduse poolt reguleeritavas valdkonnas olemasoleva olukorra hindamine, kavandatava seaduse sotsiaalse mõju prognoos -, mille kaupa respondendid määratlesid eespool oma praktika sotsiaalse informatsiooni tegelikul kasutamisel (vrd. lk. 8 jj.).

Senitoiminud seaduste sotsiaalse mõju hindamiseks sotsiaalse informatsiooni kasutamisest arvavad respondendid järgmiselt:

5 seda on kindlasti tarvis - 20 respondenti,

4 see on küllaltki oluline - 15 respondenti,

3 ei oska öelda - 4 respondenti,

2 see pole eriti oluline - 0,

1 seda ei ole tarvis - 0.

Keskmine hinnang - 4.41.

Ettevalmistatava seaduse poolt reguleeritavas valdkonnas olemasoleva olukorra hindamisel sotsiaalse informatsiooni kasutamise kohta arvatakse järgmist:

5 seda on kindlasti tarvis - 19 respondenti,

4 see on küllaltki oluline - 20 respondenti,

3 ei oska öelda - 1 respondent,

2 see pole eriti oluline - 0,

1 seda ei ole tarvis - 0.

Keskmine hinnang - 4.45.

Sotsiaalse informatsiooni kasutamisest kavandatava seaduse sotsiaalse mõju prognoosimisel on toodud järgmised seisukohad:

5 seda on kindlasti tarvis - 19 respondenti,

4 see on küllaltki oluline - 19 respondenti,

3 ei oska öelda - 2 respondenti,

2 see pole eriti oluline - 0,

1 seda ei ole tarvis - 0.

Keskmine hinnang - 4.43.

Hinnangud kolmele sotsiaalse informatsiooni kasutamise funktsioonile on ühetaoliselt kõrged: absoluutne enamus respondente peab tarvilikuks sotsiaalse informatsiooni rakendamist kõikide pakutud ülesannete puhul. Selline tulemus pole ootamatu: oleks raske arvata, et seadusloomega kursis olijad peaksid mõnd loetletud suunda üleliigseks. Siiski - nagu sotsiaalse informatsiooni senise kasutamise praktika ulatust hinnates, nii ka siin ollakse pisut vähem üksmeelsed sotsiaalse informatsiooni kasutamise suhtes senise seadusandluse regulatiivse toime hindamisel. Küllap on see ka selline analüüsi valdkond, mis on raskemini ette kujutatav ja meie tegelikkuses vähem ette tulnud.

Andmetest järeldub, et positiivne hoiak sotsiaalse informatsiooni kasutamise suhtes seadusloome eri aspektides on üldine. Seega ei ole vaja sotsiaalse informatsiooni tarvilikkust tõestada. Probleem on sotsiaalse informatsiooni tegeliku süsteemikindla kasutamise tagamises.

Samas osutavad üleminekuaja Eestis seadusloomes osalejate taotlused olulistele aspektidele Eesti seadusloome arengu kooskõlastamises Euroopa õigusliku regulatsiooni praktikaga. Arenenud maades on tüüpiline, et analüüsitakse seda, kuidas kavandatav seadusandlus ja kogu õiguslik reguleerimine mõjutab riigi majandust, sotsiaalelu, olemasolevat seadusandlust, rahvusvahelisi leppeid jne. Selles valdkonnas levinuimaks metodoloogiaks on teadaolevalt nn. Regulatory Impact Analysis. Viimase koosseisu kuulub varasemast kehtiva seadusandluse toime, kavandatava regulatsiooni alla kuuluva valdkonna olukorra, eeldatava uue seadusandluse sotsiaalse mõju jmt. kindlakstegemine. Järelikult on siinkohal tegemist olulise komponendiga Eestis kujuneva uue riikliku regulatsiooni praktika vastavusse viimises rahvusvaheliselt aktsepteeritavaga (sotsiaalse informatsiooniga seonduvat eespool nimetatud RIA- metodoloogia kohta teadaoleva alusel on käsitletud käesoleva aruande lisas 5).

Hinnangud seadusloomes vajalikule sotsiaalsele informatsioonile selle kvaliteedi, tuntuse ning kättesaadavuse seisukohast

Kas seadusloomes osalejaile peaks olema kättesaadav ülevaade statistilisest ja sotsioloogilisest materjalist?

Vastused küsimustele, kas seadusloomes osalejaile peaks olema kättesaadav regulaarselt uuendatav ülevaade statistilistest andmetest Eesti ühiskonna kohta (tunnus 123, lk. 19) ning Eestis läbiviidud sotsioloogilistest uurimustest (tunnus 125, lk. 20), samuti kas seadusloome huvides peaks olema korraldatud sotsioloogiliste uurimuste tellimine (tunnus 127, lk. 20) näitavad, et umbes üheksa kümnendikku respondentidest peab seadusloome jaoks rohkem või vähem oluliseks regulaarse ülevaate saamist Eesti ühiskonna kohta laekuvast sotsiaalsest informatsioonist, samuti võimalust tellida selleks otstarbeks sotsioloogilisi jm. uurimusi.

Üksmeelne hinnang sedalaadi informatsiooni hõlpsa kättesaadavuse vajalikkusele pole ootamatu. See kõneleb aga veel kord vajadusest ehitada üles efektiivsed teabekanalid Eesti ühiskonna kohta olemasoleva sotsiaalse informatsiooni kohta koos võimalustega sellist infot vajadusel spetsiaalselt tellida.

Põhimõtteliselt on selline ülesanne lahendatav sotsiaalse informatsiooni andmepanga kaudu, milles koonduks - küllalt täielikul kujul ning samas operatiivselt täienedes - kolme liiki teave:

1. Niinimetatud metainformatsioon andmestikest, mis Eesti ühiskonna kohta olemas on, koos viidetega andmete sisule, kuuluvusele, kättesaamise viisidele, seni nende andmete alusel teostatud analüüsidele jne.

2. Andmestikud ise nn. teiseseks analüüsiks, sealhulgas seadusloome huvides eri funktsioonides teostatavaks analüüsiks, sobival kujul.

3. Teave, mis lubaks teha päringuid puuduva sotsiaalse informatsiooni kohta nendelt, kes võiksid seda informatsiooni omada või ka korraldada vastavaid uurimusi ja muid andmekogumisi ning -analüüse (näiteks ühe või teise ala juhtivad ametkonnad, sotsioloogilisi uurimusi läbiviivad keskused, käimasolevad uurimisprojektid või muud andmekogumised).

Eestis on selline andmepank - Eesti Sotsiaalteaduslik Andmearhiiv (ESTA) - olemas (ülevaade ESTA senisest tegevusest, arengukavast kui ka tööreziimist on antud lisas 6) ning tegutseb tihedas ja arenevas koostöös Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnaga. Seega on antud juhul tarvilik mitte sotsiaalse informatsiooni seadusloomes kättesaadavaks tegemise huvides uue institutsiooni loomine, vaid olemasoleva asutuse tegevuse suunitlemine ning toetamine seadusloome huvidest lähtudes. Kõne alla tuleks võtta kõigi põhiseaduslike institutsioonide (sealh. Riigikogu, ministeeriumid jt.) sihipärased kontaktid ESTA-ga, mis hõlmaksid nii informatsiooni koondamise nimetatud institutsioonide andmekogudest kui ESTA võimaluste tutvustamise.

Kuidas hinnatakse sotsiaalse informatsiooni põhiliikide kvaliteeti, kursisolekut olemasolevate andmetega ning informatsiooni kättesaadavust?

Vastavalt käesoleva uurimuse kontseptsioonile (vrd. lk. 4) on kõne all kolm sotsiaalse informatsiooni põhiliiki: sotsiaalstatistika, majandusinformatsioon ning sotsioloogilised uurimused. Igaühe kohta neist kolmest paluti respondentidelt hinnangut: vastavate andmete kvaliteedile, enda kursisolekule olemasolevate andmetega ning sellele, kui kättesaadavad on andmed, kui neid mingiks otstarbeks tarvis läheb (tunnused 133 kuni 135, lk. 20; 141 kuni 143, lk. 20; 149 kuni 151, lk. 20).

Hinnangud sotsiaalstatistikale on järgmised:

a) Eesti sotsiaalstatistika kvaliteet:

5 väga kõrge - 1 respondent,

4 küllaltki hea - 11 respondenti,

3 keskmine - 18 respondneti,

2 kehvapoolne - 10 respondenti,

1 vilets - 0.

Keskmine hinnang sotsiaalstatistika kvaliteedile 3.08;

b) enda kursisolek sotsiaalstatistilise andmestikuga:

5 olen väga hästi kursis - 0,

4 olen küllaltki hästi kursis - 6 respondenti,

3 olen keskmiselt kursis - 24 respondenti,

2 olen kehvalt kursis - 10 respondenti,

1 puudub igasugune ülevaade - 0.

Keskmine hinnang kursisolekule sotsiaalstatistikaga 2.90;

c) sotsiaalstatistika andmete kättesaadavus:

5 väga hästi kättesaadav - 1 respondent,

4 küllaltki hästi kättesaadav - 11 respondenti,

3 keskmiselt kättesaadav - 20 respondenti,

2 kehvalt kättesaadav - 7 respondenti,

1 praktiliselt pole kättesaadav - 0.

Keskmine hinnang sotsiaalstatistika kättesaadavusele 3.15.

Hinnangud majandusinformatsioonile on järgmised:

a) Eesti majandusinformatsiooni kvaliteet:

5 väga kõrge - 0,

4 küllaltki hea - 5 respondenti,

3 keskmine - 18 respondenti,

2 kehvapoolne - 13 respondenti,

1 vilets - 0.

Keskmine hinnang majandusinformatsiooni kvaliteedile 2.78;

b) enda kursisolek majandusinformatsiooniga:

5 olen väga hästi kursis - 0,

4 olen küllaltki hästi kursis - 4 respondenti,

3 olen keskmiselt kursis - 18 respondenti,

2 olen kehvalt kursis - 11 respondenti,

1 puudub igasugune ülevaade - 2 respondenti.

Keskmine hinnang kursisolekule majandusinformatsiooniga 2.69;

c) majandusinformatsiooni kättesaadavus:

5 väga hästi kättesaadav - 2 respondenti,

4 küllaltki hästi kättesaadav - 7 respondenti,

3 keskmiselt kättesaadav - 15 respondenti,

2 kehvalt kättesaadav - 9 respondenti,

1 praktiliselt pole kättesaadav - 0.

Keskmine hinnang majandusinformatsiooni kättesaadavusele 3.06.

Hinnangud sotsioloogiliste uurimuste materjalidele on järgmised:

a) Eesti sotsioloogiliste uurimuste kvaliteet:

5 väga kõrge - 0,

4 küllaltki hea - 15 respondenti,

3 keskmine - 17 respondneti,

2 kehvapoolne - 4 respondenti,

1 vilets - 0.

Keskmine hinnang sotsioloogiliste uurimuste kvaliteedile 3.31;

b) enda kursisolek sotsioloogiliste uurimustega:

5 olen väga hästi kursis - 0,

4 olen küllaltki hästi kursis - 2 respondenti,

3 olen keskmiselt kursis - 20 respondenti,

2 olen kehvalt kursis - 17 respondenti,

1 puudub igasugune ülevaade - 0.

Keskmine hinnang kursisolekule sotsioloogiliste uurimustega 3.05;

c) sotsioloogiliste uurimuste andmete kättesaadavus:

5 väga hästi kättesaadavad - 1 respondent,

4 küllaltki hästi kättesaadav - 3 respondenti,

3 keskmiselt kättesaadavad - 19 respondenti,

2 kehvalt kättesaadavad - 13 respondenti,

1 praktiliselt pole kättesaadavad - 2 respondenti.

Keskmine hinnang sotsioloogiliste uurimuste andmete kättesaadavusele 2.68.

Nende andmete koosvaatlus (selle hõlbustamiseks vt. käesoleva kokkuvõtte lõpyus paiknevat joonist 1) näitab, et seadusloomes osalejad on kõige kõrgemalt hinnanud sotsiaalse informatsiooni kvaliteeti: hinnangud on siin küll kõige lahknevamad, ent kõigi hinnangute keskmine paikneb veidi kõrgemal rahuldavat, "keskmist" hinnangut esindavast skaalapunktist 3. Sotsiaalse informatsiooni kättesaadavust on hinnatud mõnevõrra madalamalt, nii et keskmine on veidi madalamal skaalapunktist 3. Sotsiaalse informatsiooni põhiliikides olemasoleva andmestikuga kursisolekut on üldkeskmisena hinnatud eelmistest märgatavalt madalamaks.

Samu andmeid teistpidi analüüsides veendume, et kõige enam ollakse rahul sotsiaalstatistikaga - seda esmajoones tänu paremale kursisolekule nende andmetega. Hinnangud majandusinformatsioonile ja sotsioloogilisele materjalile on eelmisest madalamad ning erinevad omavahel selle poolest, et kui sotsioloogiliste andmete kvaliteeti hinnatakse majandusandmetest kõrgemalt, siis andmete kättesaadavusega on lood vastupidi.

Millistest allikatest on pärit seadusloomes kasutatud sotsiaalne informatsioon?

Seadusloomes kasutamist leidva sotsiaalse informatsiooni liikide kohta esitame järgnevalt nii meie küsitluse kui ka Saar Poll'i uurimuse andmeid.

Käesoleva kokkuvõtte aluseks olevas ankeedis oli loetletud rida sotsiaalse informatsiooni allikaid ning respondentidel paluti hinnata (tunnused 157 kuni 170, lk. 25), mil määral nad on iga sellist infoallikat seadusloomega seoses kasutanud (tabel 4).

Tabel 4

Seadusloomes kasutatava sotsiaalse informatsiooni allikad*

Mil määral olete kasutanud

Neid allikaid sotsiaalse informatsiooni kättesaamiseks?

Tihti 3

Vahel

2

Üldse ei1

Kesk-mine

Kasu-tanute %

Ministeeriumide jt. Ametkondade materjalid

14

22

1

2.38

97

Erialakirjandus raamatukogudest

11

24

4

2.18

90

Andmed teiste riikide olukorrast ja arengust

10

25

4

2.15

90

Ajakirjanduses avaldatud materjalid

7

28

4

2.08

90

Statistikaameti trükitud materjalid

13

21

4

2.24

89

Enda poolt kogutud andmed ja materjalid

11

20

7

2.11

82

Eesti avaliku arvamuse ja sotsioloogiliste uurimustega tegelevate firmade andmed

4

26

8

1.89

79

Ülikoolides ja teadusasutustes korraldatud sotsiaalsete uurimuste tulemused

5

22

11

1.84

71

Ajakirjandusest jm. Saadud materjalid, mida olen ise analüüsinud, ümber arvutanud jne.

10

15

13

1.92

66

Riigikogu Kantselei osakondadest saadud mat.

2

17

19

1.55

50

Eesti sotsiaalteadlaste esinemised

1

17

19

1.51

49

Statistikaameti töötajailt saadud informatsioon

0

16

19

1.46

46

Interneti kaudu kättesaadavad materjalid

5

10

23

1.53

39

* Tabelis on sotsiaalse informatsiooni allikad reastatud nende kasutajate protsendi järgi iga allika kasutamise kohta vastuse andnud respondentide arvust. Keskmiste arvutamisel on iga allika kohta vastust mitte andnud respondendid (reeglina 2-3 40st) arvestusest välja jäetud.

Arvestades respondentide koosseisu, on ootuspärane, et enamasti ministeeriumide ja ametkondade kaudu seadusloomesse lülitatud respondendid kasutavad suhteliselt ulatuslikumalt ministeeriumide ja teiste ametkondade kaudu saadud materjale. Ligikaudu 90 protsendi tasemel on mitmesuguste üldlevinud trükiste kasutamine. Järgnevad enda kogutud ning töödeldud materjalid ja avaliku arvamuse ning sotsiaalsete uurimustega tegelevate asutuste trükis avaldatud andmed. Ligikaudu pooled käesoleva uurimuse respondentidest on seadusloomes kasutanud Riigikogu Kantselei osakondade materjale. Umbes sama levinud on sotsiaalteadlaste ja statistikaameti töötajate käest vahetult saadud andmete kasutamine. Interneti suhteliselt vähese kaalu võib ilmselt panna selle teabeallika uudsuse ja kättesaadavuse üldisematest tehnilistest võimalustest olenevuse arvele. Siin on olukord ilmselt kõige kiiremini muutumas.

Nihked on toimunud juba küsitluse ja käesoleva aruande koostamise vahelisel ajal. Sealhulgas on Interneti kaudu kättesaadavad Statistikaameti materjalid. Oluline on Riigikogu kodulehekülg. Traditsiooniks muutus Eesti Inimarengu Aruande kättesaadavaks tegemine kõrvuti trükivariandiga Interneti kaudu. Eesti Sotsiaalteadusliku Andmearhiivi sidemete läbi Euroopa sotsiaalteaduslike andmearhiivide föderatsiooniga on avanemas rahvusvahelised ja teiste riikide olulised andmebaasid15.

Saadud tulemuste hindamiseks ja eri teabeallikate kaalu ulatuslikumaks vaatluseks toome lisaks andmed firma Saar Poll küsitlusest. Tabelis 5 on antud kahe respondentide rühma hinnangute keskmised, mis on reastatud samuti teabeallikate tähtsuse järjekorras. Viimane on määratud samasuguse kolmepallise skaala keskmiste alusel, nagu eespool tooodud tabelis meie uurimuse andmete puhul. Teabeallikate loetelud ei ole kahes uurimuses täpselt kokkulangevad.

Riigikogu liikmetel ja Riigikogu kantselei teenistujatel on esikohal individuaalselt kogutud andmed ning Riigikogu liikmete isiklikud kontaktid erakonnakaaslaste, valijate ja kolleegidega. Kasutuse ulatuselt järgnevad teabeallikad, mis ilmselt annavad materjali oma tegevuse konkreetsete küsimuste lahendamiseks ning vähem olulised on olnud pigem analüütilised ulatuslikuma sisuga materjalid.

Kolme seadusloomes osalejate tüüpilise ketegooria hinnanguid eri teabeallikatele on püütud kahe uurimuse andmeid kombineerides kokkuvõtlikult kujutada joonisel 2 (vt. käesoleva kokkuvõtte lõpus). Omavahelise võrdluse aluse täpsustamiseks on arvutatud kaalutud keskmised hinnangud iga teabeallika kasutamise sagedusele. Kaheksa kahes uurimuses kokkulangeva teabeallika suhtelise kaalu esiletoomiseks on diagrammidel kujutatud seda, kui suure osa moodustavad igale teabeallikale antud hinnangud kõigile kaheksale kanalile kokku antud positiivsete hinnangute üldhulgast. Niisugune andmete teisendamine võimaldab kokkuvõtlikult hinnata tabelites 4 ja 5 toodud pilti.

Teabeallikate kasutuse üldpilt on, nagu see jooniselt küllaltki hästi paistab, võrdlemisi sarnane. Silmatorkavad erinevused peegeldavad esmajoones kolme seadusloomes osalejate rühma erinevat vahekorda õigusloomega, nende osalust õigusloome eri astmeil.

Tabel 5

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate poolt kasutatavad

informatsiooniallikad (Saar Poll'i uurimuse andmetel) hinnangute keskmiste alusel*

KUI SAGELI OLETE NEID INFORMATSIOONIALLIKAID KASUTANUD?

Riigikogu liikmed

RK Kantselei teenistujad

Kokku

Enda poolt kogutud materjalid

2.89

2.83

2.86

Kohtumised ja arutelud erakonnakaaslastega

2.79

 

2.76

Kohtumised rahvaga/valijatega

2.68

 

2.65

Kohtumised ja arutelud teiste Riigikogu liikmetega

2.62

 

2.56

Ajakirjanduses avaldatud materjalid

2.66

2.36

2.52

RK Kantselei dokumendiosakonna materjalid ja konsultatsioonid

2.39

2.61

2.48

Fraktsiooni/erakonna nõunike materjalid ja konsultatsioonid

2.42

 

2.39

Rahvusraamatukogu ja parlamendiinfokeskuse teenused

2.27

2.43

2.35

Kohtumised, seminarid jms. koos kolleegidega välisriikidest

2.29

2.06

2.21

Kohtumised ja arutelud varasemate töökaaslastega

2.20

 

2.20

RK Kantselei juriidilise osakonna tekstid ja nõustamine

2.08

2.16

2.11

RK infosüsteemis olevad ülevaated ja analüütilised tekstid

1.84

2.40

2.10

Internet

1.76

2.37

2.06

Sotsioloogiliste uuringutega tegelevate organisatsioonide ja firmade aruanded

2.25

1.85

2.05

Ministeeriumide ja ametite ametnike tekstid ja nõustamine

2.07

1.94

2.03

Statistikaameti materjalid

2.26

1.84

2.01

RK komisjonide nõunike koostatud tekstid ja nõustamine

2.19

1.69

1.95

RK Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonna tekstid

1.97

1.74

1.85

RK Kantselei pressi- ja informatsiooni osakonna tekstid ja nõustamine

1.75

1.91

1.84

Ülikoolide ja instituutide teadusuuringud

2.00

1.69

1.84

Kohtulahendite andmekogude andmed

1.53

1.51

1.50

* Keskmised on arvutatud meie uurimusele analoogilise 3-pallise skaala alusel (3- kasutan sageli, 2- vahetevahel kasutan, 1- pole kasutanud) ning igale küsimusele vastused andnute arvu järgi (67 kuni 74 Riigikogu liiget, 59 kuni 63 Riigikogu Kantselei teenistujat). Üldkeskmise juures on arvesse võetud ka 9 kuni 12 respondenti, kelle kuulumine ühte või teise respondentide rühma oli jäänud määratlemata. Tabelis on Riigikogu Kantselei teenistujate hinnanguid esitavas tulbas tühikud Riigikogu liikmetele spetsiifiliste teabeallikate juures. Poolpaksus kirjas on trükitud nende teabeallikate nimetused Saar Poll'i uurimusest, mis on enam- vähem otse võrreldavad meie uurimuses loetletud teabeallikatega.

Ongi ootuspärane, et ministeeriumidest ja teistest ametkondadest lähtuvad materjalid on kõige kaalukamad samade institutsioonide poolt seadusloomesse kaasatute jaoks. Sellega võrreldes on enda kogutud materjalid olulisimal kohal Riigikogu kaudu seadusloomesse kaasatutel. Ajakirjanduses avaldatu on samuti ootuspäraselt kõige olulisem Riigikogu liikmetele, kes omakorda on pidanud vähem oluliseks raamatukogu kaudu (Riigikogus tegutsejatel esmajoones Rahvusraamatukogu vastav teenistus) saadavat teavet.

Tabelite 4 ja 5 ning joonise 2 esitusest kokku võib järeldada, et kõrvuti enda kogutud materjalidega (ning Riigikogu liikmeile suure kaaluga kontaktidega valijate, teiste parlamendiliikmete ja erakonnakaaslastega, samuti ministeeriumidest saadavaga valdavalt ministeeriumide kaudu seadusloomesse lülitatute puhul) moodustavad seadusloomes osalejate jaoks tüüpilisema "teaberuumi" suhteliselt traditsiooniline teabering: ajakirjandus ja raamatukogu. Vähema kaaluga on praeguste andmete alusel Riigikogu Kantselei osakondade kaudu edastatav, statistikaameti materjalid, samuti sotsioloogiliste uurimustega tegelevaist ettevõtetest ning ülikoolidest ja teadusasutustest laekuv.

Et seadusloomes eri alustel osalejate poolt kasutatakse erineval määral ja eri liiki sotsiaalset informatsiooni, ei ole ootamatu ning seda tuleb lugeda teatud määral vältimatuks. Samas oleks sotsiaalse informatsiooni kasutamise efekt suurem, kui see seonduks rohkem reguleeritavate protsesside sisuliste külgedega ning vähem seadusloomes osalejate staatusega.

Soovitavad muutused nõuavad esiteks sihikindlat tegevust riigi ja ühiskonna kohta kogutud andmete kättesaadavaks tegemisel kõigile, kes neid vajavad, olenemata andmete võimalike kasutajate ametialasest või ühiskondlikust staatusest. Nüüdisaegsed infokäitlemissüsteemid (esmajoones andmebaaside tarbeks väljatöötatud tarkvara, elektroonilised teabesäilituse ja -edastuse vahendid, internet) loovad selleks tehnilise baasi. Sisu saab sellele anda, kui sellekohasele ühiskondlikule vajadusele reageerides eri ametkonnad otsustavad lülitada enda tegevuses laekuvad materjalid vastavasse ühtsesse teabesüsteemi.

Sama arengu teine pool seisneb selles, et riigiametites ja muudes asjassepuutuvates institutsioonides hõivatud töötajad omandavad kvalifikatsiooni, mida on vaja, osalemaks sellise ühtse andmebaasi täiendamises ja kasutamaks vastavaid andmeid oma tööülesannete täitmisel. Niisuguse kvalifikatsiooni lugemine vastavate töötajate kategooriate ametioskuste hulka vajab ilmselt samasugust laiemat kokkulepet, kui seadusloomes seadustega taotletavate muutuste sotsiaalse resultaadi hindamine ning põhilisi ühiskonna institutsioone haarava ühtse sotsiaalse informatsiooni süsteemi väljaarendamine.

Kui kaalukas on eri allikaist saadav teave seadusloome vajadustest lähtudes?

Meie uurimuse respondendid hindasid samu sotsiaalse informatsiooni allikaid selle järgi, kui kaalukaks nad loevad seadusloome vajadustest lähtudes igast allikast saadavat teavet (tunnused 171 kuni 184, lk. 25, andmed on toodud tabelis 6).

Tabel 6

Hinnangud eri teabeallikate kaalukusele seadusloomes kasutamise seisukohast*

KUI KAALUKAKS TE NENDEST ALLIKATEST SAADAVAT HINDATE?

3

2

1

Keskmine

Oluliseks pidanute%

Ministeeriumide jt. ametkondade materjalid

8

28

1

2.19

97

Erialakirjandus raamatukogudest

12

23

3

2.24

92

Andmed teiste riikide olukorrast ja arengust

8

28

3

2.13

91

Statistikaameti trükitud materjalid

7

26

4

2.08

89

Enda poolt kogutud andmed ja materjalid

7

26

5

2.05

87

Ajakirjanduses avaldatud materjalid

2

29

7

1.87

82

Ülikoolides ja teadusasutustes korraldatud sotsiaalsete uurimuste tulemused

11

19

7

2.11

81

Eesti avaliku arvamuse ja sotsioloogiliste uurimustega tegelevate firmade andmed

7

20

10

1.92

73

Ajakirjandusest jm. Saadud materjalid, mida olen ise analüüsinud, ümber arvutanud jne.

6

18

13

1.81

65

Riigikogu Kantselei osakondadest saadud materj.

2

20

16

1.63

58

Interneti kaudu kättesaadavad materjalid

2

18

17

1.59

54

Eesti sotsiaalteadlaste esinemised

4

15

17

1.64

53

Statistikaameti töötajailt saadud informatsioon

4

12

18

1.59

47

* Tabelis on sotsiaalse informatsiooni allikad reastatud nendest saadud andmeid rohkem või vähem oluliseks pidanute protsendi järgi iga allika kohta vastuse andnud respondentide arvust. Kasutati järgmist skaalat: 3- väga kaalukas teave, 2- omab mulle teatud tähtsust, 1- ei ole minule oluline. Keskmiste arvutamisel on iga allika puhul vastust mitte andnud respondendid (reeglina 2-3 40-st) arvestusest välja jäetud.

Tabeli 6 andmeid on võimalik kõrvutada eespool tabelis 4 toodud hinnangutega samade teabeallikate tegelikule kasutamisele sotsiaalse informatsiooni kättesaamiseks. Kahe andmerea võrdlus näitab, et ministeeriumide ja teiste ametkondade materjalid, raamatukogust saadud erialakirjandus, andmed teiste riikide olukorrast ja arengust ning statistikaameti trükitud materjalid on nii kõige enam kasutamist leidnud - 90 % poolt respondentidest - kui ka esile toodud selles kontekstis kõige olulisemate informatsiooniallikatena. Samavõrra laialt kasutatavaks hinnatud ajakirjandusmaterjalid on aga kaalukuselt märgitud mõnevõrra vähem oluliseks. Eri materjalide kasutuse ulatuse ja nende kaalulusele antud hinnangute võrdlus keskmiste alusel näitab veel, et ministeeriumide materjalid, ajakirjanduses avaldatu ja ka statistikaameti trükimaterjalid on väiksema kaaluga,kui seda eeldaks enede kasutuse ulatusele antud hinnang.

Mõned teised infoallikad on vähem kasutamist leidnud, nende kaudu saadavat teavet aga hinnatakse suhteliselt olulisemakski. Sellisteks on ülikoolides ja teadusasutustes korraldatud sotsioloogiliste uurimuste materjalid (kasutajaid 71 %, seadusloomes kasutamise seisukohast tähtsaks pidajaid 81 %), Riigikogu kantselei osakondadest saadud materjalid (kasutajaid 50 %, sisult tähtsaks pidajaid 58 %) ning Interneti kaudu levivad materjalid (vastavalt 39 % ja 54 %). Kasutamise ulatusega võrreldes sisult kaalukamaks on loetud ka Eesti sotsiaalteadlaste esinemisi.

Kokkuvõttes saab teabekasutuse alusel väita, et praegusele seadusloomele on küllaltki iseloomulik paljude selles osalejate ebasüstemaatiline, asjasse süüvimist mitte võimaldav seos antud tegevusega, samuti ka sotsiaalset analüüsi võimaldavate allikmaterjalide vähene osa seadusandlikus tegevuses.

Samas avaldub tendents mitmete selliste informatsiooniallikate kaudu edasiantava teabe sisu tähtsustamisele, mida on seni suhteliselt vähem kasutatud. Nendeks on esmajoones sotsiaalselt kaalukamat, analüütilist sisu edasi anda suutvad teabekanalid. Viimaste hulgas on sotsiaalteaduslike süvauurimuste korraldajad ning Riigikogu Kantselei enda osakonnad. Selgelt on näha interneti osatähtsuse tõus.

Meetmete hulka, mis loovad eeldusi sotsiaalse informatsiooni efektiivsemaks rakendamiseks, kuulub ka olukorra tagamine, kus ettevõetavas õigusliku regulatsiooni muutmises osaleksid kindlasti need ametkonnad, kes on antud valdkonnaga seotud ning seega valdavad - kõrvuti senise praktika tundmise ja juhtimise, seadusloomesse kaasatava ja vastuvõetud õigusaktide elluviimises osaleva kaadri jmt.-ga - ka asjassepuutuvat informatsiooni. Meie uurimuse tulemused näitavad, kui kaalukas selline materjal on seni seadusloomes olnud. Järelikult on õige püüda seda praktikas kujunenud seost arendada ja kasutada.

Tabel 7

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate vajadus

kirjanduse järele eri valdkondade kohta (Saar Poll'i uurimuse andmetel, %)*

KUI SAGELI TE VAJATE KIRJANDUST

JÄRGMISTE VALDKONDADE KOHTA?

Riigikogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

Poliitika

77

41

61

Õigus

57

69

61

Sotsiaalküsimused

67

35

52

Majandus, rahandus

62

38

50

Haridus

46

25

35

Teadus

38

22

31

Kultuur

37

26

30

Infotehnoloogia

23

15

18

Keskkonnakaitse

24

10

17

* Küsimuse juures oli järgmine skaala: vajan väga sageli, vajan üsna sageli, vajan üsna harva, vajan väga harva, mitte kunagi. Tabelis on näidatud, mitu protsenti iga valdkonna kohta vastanud Riigikogu liikmetest (69 kuni 73 respondenti) ja Riigikogu Kantselei teenistujatest (59 kuni 61 vastanut) on vajanud kirjandust väga sageli ja üsna sageli. Kokkuvõttes on lisatud ka nende respondentide arvamused (11 kuni 12), kelle staatus oli jäänud küsitluses täpselt märkimata. Valdkonnad on tabelis reastatud vastavalt sellele, mitu protsenti respondentidest oli valdkonniti kokku kirjandust vajanud.

Saar Poll'i uurimus lubab detailsemalt hinnata, milliste valdkondade kohta Riigikogu liikmed ja Riigikogu kantselei teenistujad kui sageli informatsiooni vajavad. Kõigepealt saab kindlaks teha, mille kohta vajatakse kirjandust (tabel 7).

Tabeli protsendid näitavad, et nii Riigikogu liikmete kui ka personali teabevajadus jaotub kolmeks. Suhteliselt sagedamini vajatakse teavet poliitika, õiguse, sotsiaalprobleemide ja majanduse kohta - need on ka kõige üldisemad tabelis toodud teabeliigid. Järgneb teabevajadus hariduse, teaduse ja kultuuri küsimustes, ning suhteliselt vähem teavet vajatakse infotehnoloogia ja keskkonnakaitse teemadel.

Saar Poll'i uurimus annab võimaluse hinnata, missugust informatsiooni Riigikogu liikmed ja Riigikogu Kantselei töötajad oma tegevuse efektiivsuse huvides kättesaadavaks tahavad. Mitte igasugune teave, mille vajalikkusele on hinnanguid antud, ei kuulu käesoleva uurimuse teemaderingi. Esitame andmeid Saar Poll'i uurimusest muuhulgas ka selleks, et saada ettekujutust, millisel kohal on parlamendiliikmete ja nende tugipersonali teabealastes hoiakutes käesolevas töös otseselt kõne all olev sotsiaalne informatsioon võrreldes teiste teabevaldkondadega.

Tabelis 8 on võetud kokku andmed Saar Poll'i uurimuse respondentide soovidest, milline teave peaks olema kättesaadav arvutivõrgu vahendusel. Näeme, et üks küsitud teabeliikidest on analüütilised andmebaasid: majandusstatistika, sotsioloogia jm.

Tabel 8

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvamused

eri sisuga materjalide kättesaadavaks tegemisest arvutivõrgu vahendusel

(Saar Poll'i uurimuse andmetel, %)*

KUIVÕRD VAJALIKUKS PEATE, ET ARVUTIVÕRGU VAHENDUSEL ON KÄTTESAADAVAD...

Riigikogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

Eesti uudisteagentuuride uudised

91

83

87

statistiline ülevaade Riigikogu tegevusest

76

84

80

välisriikide uudisteagentuuride uudised

84

68

77

Rahvusraamatukogu elektronkataloog

78

70

75

teiste riikide kehtiv seadusandlus

74

75

74

analüütilised andmebaasid (majandusstatistika, sotsioloogia jt)

81

62

72

rahvusvaheliste organisatsioonide dokumentide andmebaasid

66

71

69

* Tabelis on näidatud, mitu protsenti iga infomaterjalide liigi kohta vastanud Riigikogu liikmetest (74 respondenti) ja Riigikogu Kantselei teenistujatest (63 vastanut) peab vastava materjali kättesaadavust arvutivõrgu kaudu väga vajalikuks või vajalikuks (teised hindamisvariandid olid "mittevajalik" ning "raske öelda"). Kokkuvõttes on lisatud ka nende 12 respondendi arvamused, kelle staatus oli jäänud küsitluses täpselt märkimata. Valdkonnad on tabelis reastatud vastavalt sellele, mitu protsenti respondentidest oli iga valdkonda kokku arvutivõrgu kaudu kättesaadavaks soovinud.

Tabelis toodud andmete jaotust võib tõlgendada nii, et rohkem peetakse vajalikuks enam traditsioonilisemat informatsiooni: riigisiseseid uudiseid, Riigikogu enda tööd kajastavat materjali jne. Analüütilisema iseloomuga andmebaaside arvutivõrgus kättesaadavuse järele on vajadus esialgu väiksem.

Järgnevalt on sarnase metoodika alusel esitatud andmed selle kohta, kuipaljude Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvates peaks olema võimalik Riigikogu infosüsteemi vahendusel kiiresti kätte saada eri teemadel läbiviidud statistiliste uuringute materjale (tabel 9).

Tabel 9

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvamused

statistiliste uuringute materjalide kiire kättesaadavuse vajalikkusest

Riigikogu infosüsteemi vahendusel (Saar Poll'i uurimuse andmetel, %)*

KUIVÕRD VAJALIKUKS PEATE STATISTILISTE UURINGUTE MATERJALIDE KIIRET KÄTTESAADA-VUST RIIGIKOGU INFOSÜSTEEMI VAHENDUSEL?

Riigi-kogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

Riigieelarve

92

78

85

Rahvamajanduse arvepidamine (sisemajanduse koguprodukt...)

87

60

75

Tarbijahinnaindeks

85

64

75

Palk

87

60

74

Rahvastik: sünnid, surmad, abordid, migratsioon jms.

89

52

73

Tööhõive, tööpuudus

84

59

73

Sotsiaalkindlustus ja sotsiaalhoolekanne

83

51

68

Rahandus, pangandus

81

51

67

Haridus, teadus, kultuur

80

49

67

Leibkonna eelarve uuringud

83

44

65

Tervishoid

82

44

65

Väliskaubandus, eksport- import, ekspordihinnaindeks

76

46

61

Keskkond

74

44

59

Õigusstatistika: eri kohtute kohtulahendid, pretsedendid...

64

54

58

Põllumajandus

74

30

54

Äriregister

66

38

54

Kütus ja energia

73

33

53

Kaubandus, majutus, toitlustus, teenindus

66

38

53

Transport ja side

70

33

52

Elamumajandus

69

33

51

Ettevõtete majandusnäitajad

69

27

49

Tööstus, tööstustoodangu tootjahinnaindeks

65

30

48

Turism

58

30

46

Ehitus, ehitushinnaindeks

60

25

43

Investeeringud põhivarasse

65

13

41

* Tabelis on näidatud, mitu protsenti iga statistiliste uuringute liigi kohta vastanud Riigikogu liikmetest (74 respondenti) ja Riigikogu Kantselei teenistujatest (63 vastanut) peab vastava materjali kiiret kättesaadavust Riigikogu infosüsteemi kaudu väga vajalikuks või vajalikuks. Kokkuvõttes on lisatud ka nende 12 respondendi arvamused, kelle staatus oli jäänud küsitluses täpselt märkimata. Statistiliste uuringute liigid on tabelis reastatud vastavalt sellele, mitu protsenti respondentidest oli iga valdkonda kokku Riigikogu infosüsteemi kaudu kättesaadavaks soovinud.

Tabelis kujunenud loetelu on ootuspärane ja vastavuses eespool märgituga. Suurimat kaalu omab teave riigieelarvest ja keskseist sotsiaalmajanduslikest näitajatest, vähem tähelepanu nõuavad sotsiaalelu puudutavad andmed ja loetelu lõpus on suhteliselt kitsama sisuga majandustegevuse näitajad.

Nagu eespool toonitatud (vt. lk. 25), tuleb neid andmeid tõlgitsedes arvestada, et andmete elektroonilisel teel kättesaadavaks muutumine on kiiresti laienemas.

Analoogiliselt statistilistele materjalidele vaatame järgnevalt Saar Poll'i uurimuse andmete alusel, kuipaljude Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvates peaksid olema Riigikogu infosüsteemi kaudu kiiresti kättesaadavad eri teemadel korraldatud sotsioloogiliste uurimuste materjalid (tabel 10).

Tabel 10

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvamused

sotsioloogiliste uuringute materjalide kiire kättesaadavuse vajalikkusest

Riigikogu infosüsteemi vahendusel (Saar Poll'i uurimuse andmetel, %)*

KUIVÕRD VAJALIKUKS PEATE SOTSIOLOOGILISTE UURINGUTE MATERJALIDE KIIRET KÄTTESAADAVUST

RIIGIKOGU INFOSÜSTEEMI VAHENDUSEL?

Riigi-kogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

Elanikkonna informeeritus Euroopa Liidu poliitikatest

91

67

80

Elanikkonna suhtumine Riigikogu jt. Riigivõimu institutsioonide tegevusse

85

75

80

Seaduste mõju erinevate sotsiaalsete rühmade majanduslikule, sotsiaalsele või õiguslikule käitumisele

87

72

78

Elanikkonna eri rühmade eelistused riigieelarve koostamisel

88

65

77

Elanikkonna suhtumine erakondadesse ja tipp.poliitikutesse

85

63

76

Eesti tulevikustsenaariumid

89

57

75

Elanikkonna eelistused Riigikogu tegevuse prioriteetsete teemade osas

85

64

75

Ettevõtjate informeeritus majandust reguleerivatest seadustest

84

64

74

Elanikkonna eri rühmade suhtumine sotsiaalprobleemidesse

82

62

73

Õigussotsioloogia, elanikkonna õigusteadvus, kuritegeliku käitumise põhjused jms.

78

68

73

Kohaliku omavalitsuse ametnike informeeritus seadustest

84

62

72

Rahvussuhete uuringud

81

56

69

Elanikkonna kultuuriliste, sotsiaalsete, õiguslike, hariduslike, majanduslike jm. Eelistuste kujunemine

80

56

69

Noorsoosotsioloogia

80

49

66

Elanikkonna toidukorvi uuringud

80

49

65

Meediauuringud

74

52

64

Tarbija kindlustunde indeks

74

51

62

* Tabelis on näidatud, mitu protsenti iga sotsioloogiliste uuringute teemavaldkonna kohta vastanud Riigikogu liikmetest (74 respondenti) ja Riigikogu Kantselei teenistujatest (63 vastanut) peab vastava materjali kiiret kättesaadavust Riigikogu infosüsteemi kaudu väga vajalikuks või vajalikuks. Kokkuvõttes on lisatud ka nende 12 respondendi arvamused, kelle staatus oli jäänud küsitluses täpselt märkimata. Statistiliste uuringute liigid on tabelis reastatud vastavalt sellele, mitu protsenti respondentidest oli iga temaatikat kokku Riigikogu infosüsteemi kaudu kättesaadavaks soovinud.

Tabelist on esiteks näha, et eriti Riigikogu liikmed peavad küllaltki oluliseks kõiki tabelis esitatud informatsiooni liike. Ootuspärane on, et tähtsamaks loetakse sotsioloogilist teavet, mis käsitleb Riigikogu enese tegevust, ning seadusloomet vahetult puudutavaid uurimistulemusi. Veel on praegusele sotsioloogilise uurimismaterjali tähenduse mõistmisele tunnuslik, et olulisemal kohal on uurimistulemused, mis käsitlevad mitmesuguseid arvamusi, avalikku arvamust, suhtumisi jme., ning suhteliselt vähem oluliseks loetakse n.ö. objektiivseid protsesse käsitlevaid uurimistulemusi. Hinnang õigussotsioloogiliste ning kriminoloogiliste materjalide vajalikkusele peegeldab ilmselt ka asjaolu, et vastavate sotsiaalse teadmise alade koht meie ühiskonna poliitilises ja õiguskultuuris on alles kujunemas16.

Teatud kokkuvõtteks sotsiaalse informatsiooniga seonduva olulisuse hindamisest Riigikogu liikmete ja teenistujate poolt sobivad tabelis 11 esitatud Saar Poll'i uurimuse andmed selle kohta, missuguste teabe- ja korraldusteenuste eelisarendamist nimetatud kategooriatesse kuulujad vajalikuks peavad.

Loetelust nähtub samade tegevuste esiplaanil olemine, mida on eespool juba toonitatud: avalikkuse teavitamine Riigikogu tegevusest, seadusloome õiguslik pool. Sellised siinkohal sotsiaalse informatsiooniga seotavad teenused, nagu Riigikogu liikmete ja komisjonide nõustamine ning koolitamine, infosüsteemide ja andmebaaside edendamine, õigusaktide eelnõude koostamine, koostöö teadusasutustega omavad küsitletuile ilmselt niisugust tähendust, mis suhteliselt vähe seondub sotsiaalse informatsiooniga. Näeme, et 20...30 protsenti Riigikogu kaudu õigusloomegagi seotud isikuist peab loetletud teenuste arendamist tähtsaks. See ei ole kindlasti mitte tõlgendatav niivõrd suure kaalu andmisena sotsiaalsele informatsioonile. Võib aga eeldada, et kui vastavate teenuste sisusse hakkab kuuluma ka sotsiaalse informatsiooni kättesaadavaks tegemine ja selle kasutamisele tähelepanu pööramine, on mõnesugune pind selleks olemas.

Veel kaks teenust - nõustamine sotsioloogiliste uuringutega seotud küsimustes ja parlamendiuuringute ning õigusloome alase info koondamine - ongi need, mis vahetult puudutavad sotsiaalset informatsiooni. Nende eelisedendamist on vajalikuks pidanud alla kümnendiku Saar Poll'i uurimuses osalenuist. Ilmne on teatud vastuolu eelmises lõigus tooduga: Riigikogu tarbeks paljude arvates eelisarendamist väärt teenuste seas on rida selliseid, mis eeldavad mitmesugust sotsiaalset informatsiooni, statistilist andmestikku sellega seoses ka tähtsustatakse, sotsioloogiliste uurimuste alane nõustamine aga on pälvinud tublisti vähem tähelepanu.

Tabel 11

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvamused

sotsiaalset informatsiooni hõlmavate teenuste edendamise vajalikkusest

võrdluses teiste teenustega (Saar Poll'i uurimuse andmetel, %)*

MILLISED LOETLETUD TEENUSTEST KUULUKSID VIIE KÕIGE ENAM EDENDAMIST VAJAVA TEENUSE HULKA?

Riigi-kogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

Avalikkuse informeerimine RK tööst

46

44

45

RK liikmete õigusalane nõustamine seadusloomes

30

41

35

RK komisjonide nõustamine

30

30

30

RK liikmete nõustamine õigusloomes

23

27

27

RK infosüsteemi teenuste ja töökindluse edendamine

13

37

25

RK ametnike kvalifikatsiooni, koolitusega seotud tegevus

14

33

23

Õigusaktide eelnõude koostamine

22

22

22

Statistilise andmebaasi loomine RK infosüsteemis

22

16

20

Koostöö ülikoolide ja teadusinstituutidega

18

14

19

Seminaride korraldamine õigusloomes ning poliitikas

11

24

16

Õigusaktide eelnõude keeleline korrektuur

12

19

15

Töötingimuste loomisega seotud tegevus

14

10

13

RK siseste dokumentide liikumise korraldamine

14

11

12

Tekstide tõlkimine võõrkeeltest eesti keelde

14

11

11

RK Kantselei personalitöö korraldamine

8

10

10

RK liikmete nõustamine sotsioloogiliste uuringute alal

10

5

9

Parlamendiuuringute ja õigusloome alase info koondamine

8

10

9

Parlamentide ja nende teenistuste koostöö koordineerimine

5

11

8

Lähetuste ja välislähetuste ettevalmistamine ja korraldamine

4

10

6

Tõlkimine eesti keelest võõrkeelde

3

3

3

RK liiikmete tööalase staatusega, pensioniga seonduv tegevus

1

5

3

Külaliste vastuvõtuga seotud küsimuste korraldamine

1

-

1

* Tabelis on näidatud, mitu protsenti Riigikogu liikmetest (74 respondenti) ja Riigikogu Kantselei teenistujatest (63 vastanut) on märkinud iga teenust viie kõige enam edendamist vajava teenuse hulka. Kokkuvõttes on lisatud ka nende 12 respondendi arvamused, kelle staatus oli jäänud küsitluses täpselt märkimata. Teenuste liigid on tabelis reastatud vastavalt sellele, mitu protsenti respondentidest oli neid viie kõige enam edendamist vajava teenuse hulka lugenud. Poolpaksus kirjas on esile tõstetud teenused, mis vahetult seonduvad sotsiaalse informatsiooniga.

Võib püstitada mõnevõrra hüpoteetilise seletuse, et õigusloome edendamisel on selles osalejate poolt eelkõige sotsioloogilisele informatsioonile omistatav tähendus väiksem kui see, mida õigusloome kaasajastamine tegelikult nõuab. Seda väites peame silmas mitte õigusaktide koostamise normitehnilist poolt, vaid esmajoones reaalse olukorra analüüsi valdkonnas, mille õiguslikku reguleerimist ette valmistatakse, kavandatava õigusliku reguleerimise võimalike sotsiaalsete tagajärgede prognoosi jmt. Need on õigusliku reguleerimise edendamise küljed, mille olulisus tuleneb muuhulgas Eesti seadusloome Euroopa traditsioonide ja nõudmistega kooskõlla viimise vajadustest. Niisiis viitab ka siin käsitletav empiiriline andmestik eespool juba toonitatud vajadusele kujundada olukord, kus seadusloome edendamise sotsiaalsele mõõtmele omistataks kogu seadusloomes suuremat kaalu. Riigikogu- välised eeldused - esmajoones vastava informatsiooni olemasolu ja andmebaasidena kättesaadavus - on siinkohal suhteliselt soodsad.

Hinnangud teadmistele sotsiaalse informatsiooni kasutamise metoodikast ja arvamused sellealasest täienduskoolitusest

Arvestades seadusloomesse ja laiemalt Riigikogu tegevusse haaratud isikute erinevat seotust seadusloomega, hariduslikku ja tööalast "tagapõhja" jmt. on ootuspärane, et ka senised kokkupuuted statistiliste ja sotsioloogiliste materjalidega on neil olnud erineva ulatusega. Tabelis 12 on toodud andmed nii käesoleva uurimuse (tunnused 203 kuni 206, lk. 27) kui ka Saar Poll'i andmete alusel enesehinnangud antud valdkonnas metoodilisele ettevalmistatusele.

Tabel 12

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate (Saar Poll'i uurimuse andmetel) ning seadusloomes osalejate senised kokkupuuted statistiliste ja sotsioloogiliste materjalide kasutamisega (eri variantides kokkupuutunute%)

KUIDAS OLETE SENI KOKKU PUUTUNUD STATISTILISE JA SOTSIOLOOGILISE MATERJALI KASUTAMISE VÕIMALUSTE JA METOODIKAGA?

Riigikogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Seadus-loomes osalejad

Olen õppinud kõrgkoolis ja/või osalenud sellealases täiend-koolituses

58

56

34

Olen iseseisvalt tutvunud selliste andmete kasutamis-võimalustega

89

80

63

Ma pole statistiliste/sotsioloogiliste andmete kasutamiseks eriti ette valmistatud

40

45

69

Soovin osaleda statistilise/sotsioloogilise info kasutamise alases täiendõppes

45

56

61

Tabeli andmed kinnitavad, et Riigikogu liikmed ja personal on statistilise ning sotsioloogilise informatsiooni kasutamiseks nende eneste arvates metoodiliselt enam ette valmistatud, kui seadusloomesse muul alusel kaasatõmmatud. Rohkem kui pooled Riigikogus tegutsejatest ning kolmandik muudel asjaoludel seadusloomega tegelejaist on saanud vastavat metoodilist ettevalmistust kõrgkoolis või täienduskoolituse kaudu, valdav osa on end sel alal iseseisvalt harinud. Umbkaudu iga teine seadusloomes osaleja tunneb, et ei ole sellise informatsiooni kasutamiseks eriti ette valmistatud, ja samapalju on neid, kes oleksid huvitatud sellesisulisest täiendõppest.

Milline ka ei oleks arvamus sobiva täienduskoolituse sisust, ulatusest jms., on ülaltoodu meie arvates oluline tulemus, mis ütleb, et seadusloomes osalejate põhikategooriatele on omane nii kriitiline hinnang enda valmisolekule kasutada statistilist ja sotsioloogilist materjali kui ka soov ennast selles valdkonas täiendada.

Arusaadavalt vajab seadusloomes osalejate sotsiaalse informatsiooni kasutamise alane täienduskoolitus spetsiaalset ettevalmistustööd, mis arvestaks asjaosaliste erinevaid töövajadusi, ettevalmistust kui ka erisugust haaratust sellesse tegevusse. Taustinformatsiooniks lisame järgnevalt andmed Saar Poll'i küsitlusest, mis iseloomustavad Riigikogu baasil seadusloomega seotud isikute seisukohti eri enesetäiendusvaldkondade ja -vormide suhtes (tabel 13).

Tabel 13

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvamused

seadusloomega seotud valdkondades enesetäienduse vajalikkusest

(Saar Poll'i uurimuse andmetel, %)*

MILLISTES SEADUSLOOMEGA SEOTUD VALDKON-DADES PEATE RIIGIKOGU LIIKMETE JA AMET-NIKE TÄIEND- JA/VÕI PIDEVÕPET VAJALIKUKS?

Riigikogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

Õigusteadus, seadusandlus

85

95

90

Arvutiõpe ja infotehnoloogilised kursused

82

95

88

Majandusteadus, rahvusvaheline majanduspoliitika

84

89

86

Võõrkeel

78

87

83

Diplomaatia, välissuhtlus

76

78

77

Sotsioloogia, avaliku arvamuse kujunemine

76

75

76

Demograafia, rahvastikuprotsessid

69

71

69

Juhtimisteadused, avaliku sektori administreerimine

68

64

68

Massikommunikatsioon, ajakirjandus

66

59

64

Julgeolekupoliitika, sõjandus

60

56

56

* Küsitlusel kasutati järgmist skaalat: väga vajalik, pigem vajalik, pigem mittevajalik, pole vajalik, raske öelda. Tabelis on näidatud, mitu protsenti iga õpetusvaldkonna kohta vastanud Riigikogu liikmetest (74 respondenti) ja Riigikogu Kantselei teenistujatest (63 vastanut) peab vastavas valdkonnas täiendõpet väga vajalikuks või vajalikuks. Kokkuvõttes on lisatud ka nende 12 respondendi arvamused, kelle staatus oli jäänud küsitluses täpselt märkimata. Õpetusvaldkonnad on tabelis reastatud vastavalt sellele, mitu protsenti respondentidest oli iga valdkonda kokku vajalikuks pidanud.

Varianti, et mõnes valdkonnas enesetäiendust pole seadusloomes osalemise seisukohast üldse tarvis, tuli ette üksikjuhtudel. Kõige enam, nelja respondendi poolt, oli seda märgitud seoses julgeolekupoliitika ja sõjandusega. Ka täiendõppe eri valdkondadesse suhtumisel avaldub käesolevas aruandes eespool juba märgitud (vrd. lk. 11 jm.) tendents: suhteliselt tähtsaim on õiguse ja seadusandlusega vahetult seonduv, sellest mõnevõrra vähem oluliseks on peetud - ent siiski ka vähemalt kahe kolmandiku poolt positiivselt hinnatud - täiendõpet sotsiaalsete protsesside seire ja juhtimisega seotud aladel.

Sotsiaalse informatsiooni alast nõustamist ja koolitust kui Riigikogus tegutsevatele isikutele Riigikogu kaudu osutatavat teenust käsitleti eespool (tabel 11) kõrvuti mitmesuguste teiste teenustega. Selgus, et teiste kõrval oli sotsioloogiliste uuringutega seotud nõustamise esmavajalikuks pidajaid suhteliselt vähe. Kaht tulemust kokku viies võime väita, et sotsiaalse informatsiooni alast enesetäiendamist peetakse reeglina tarvilikuks, ent mitte nii oluliseks, kui enesetäiendust ja nõustamist teatud teistel, seadusloomega traditsiooniliselt rohkem seotavail aladel.

Seadusloomega seotud isikute täiendõpet saab korraldada põhimõtteliselt erinevail viisidel. Saar Poll'i uurimuses selgitati välja Riigikogu liikmete ja nende tugipersonali eelistused. Tabelis 14 on näidatud, kuipaljud respondendid valisid kahest variandist - `jah' või `ei' - positiivse suhtumise igasse väljapakutud enesetäienduse korraldamise vormi.

Tabel 14

Riigikogu liikmete ja Riigikogu Kantselei teenistujate arvamused soovitavate enese-täiendusvormide kohta (Saar Poll'i uurimuse andmetel, positiivsete arvamuste %)*

MILLISES VORMIS OLEKS TEIE ARVATES RIIGIKOGU LIIKMETE JA AMETNIKE TÄIEND-KOOLITUST KÕIGE OTSTARBEKAM LÄBI VIIA?

Riigikogu liikmed

Riigikogu Kantselei teenistujad

Kokku

Väljaspool Riigikogu täiendõppes osalemine

77

89

83

konsultatsioon

9

2

5

3-6 tunnine lühikursus

40

24

32

16-72 tunnine pikem kursus

51

73

63

Individuaalne õpe

80

67

72

konsultatsioon

37

32

36

3-6 tunnine lühikursus

41

19

30

16-72 tunnine pikem kursus

22

49

34

Fraktsioonide kaupa (Riigikogu liikmed ja nõunikud)

70

54

64

konsultatsioon

21

9

19

3-6 tunnine lühikursus

60

65

61

16-72 tunnine pikem kursus

19

26

19

RK alaliste komisjonide kaupa (RK liikmed ja nõunikud)

67

55

63

konsultatsioon

26

8

21

3-6 tunnine lühikursus

45

76

56

Üks 16-72 tunnine pikem kursus

29

16

23

Riigikogu kõigi komisjonide ja osakondade nõunikud koos

50

62

57

konsultatsioon

25

6

13

3-6 tunnine lühikursus

38

39

38

16-72 tunnine pikem kursus

38

55

49

* Tabelis on esiteks näidatud, mitu protsenti iga õpivormi kohta vastanud Riigikogu liikmetest (56 kuni 66 respondenti) ja Riigikogu Kantselei teenistujatest (55 kuni 46 vastanut) peab iga õpivormi vastuvõetavaks. Kokkuvõttes on lisatud ka nende 9 kuni 11 respondendi arvamused, kelle staatus oli jäänud küsitluses täpselt märkimata. Õpivormid on tabelis reastatud vastavalt sellele, mitu protsenti respondentidest oli igaüht neist kokku sobivaks pidanud. Teiseks on iga õpivormi juures näidatud, millist kolmest ajaliselt erinevast enesetäiendusvariandist kui paljud respondendid kõige sobivamaks pidasid.

Iga enesetäiendus võib olla korraldatud ajaliselt kui ka osalejate koosseisult erineval moel. Rohkem hinnatakse tabeli andmeil enesetäiendust väljaspool Riigikogu. Enam huvi pakub ka iseseisev õpe. Suhteliselt madalamalt hinnatakse aga Riigikogu- sisest koolitust. Paraku võiksid seadusloome täiustamisele suunatud sotsiaalse informatsiooni tundmaõppimise, selle kasutamisega metoodika jts. küsimuste läbivõtmisele orienteeritud seminarid ja muud enesetäiendusvormid olla korraldatud suures osas just Riigikogu enda tasandil.

Hinnangud avalikustamise ja prognoosi juurutamisele õigusloomes

Hinnangud ettevalmistatava seaduse sotsiaalse mõju prognoosi kohustuslikkusele

Käesolevas küsitluses lasti seadusloomes osalejail hinnata (muuhulgas eelnõu 519SE ideestikust lähtudes) ka seda, kas õigusloomet reguleeriv seadusandlus peaks sätestama, et kõigi seaduseelnõude seletuskirjades17 tuleb anda ülevaade seaduse võimalikust sotsiaalsest mõjust. Teisisõnu, kas seaduse toime sotsiaalne prognoos tuleks muuta kohustuslikuks? 40st respondendist (tunnus 211, lk. 28) 10 ehk iga neljas arvas, et eeldatava sotsiaalse mõju prognoos peaks saama kõigi seaduste ettevalmistamise kohustuslikuks osaks. 14 respondenti leidis, et seadus peaks sätestama sellise prognoosi kohustuslikkuse teatud valdkondi ehk elualasid reguleerivate seaduste puhul.

Ülejäänud 16 respondenti soostusid seisukohtadega, milles sisalduvad nii- või teistsugused piirangud seaduste sotsiaalse mõju prognoosi nõudmisele. 3 respondenti pidas vajalikuks lähtuda sellest, missuguste seaduste toime prognoosimiseks on olemas vahendid ja kui kulukaks see läheb. 13 respondenti pidas õigeks lähtuda prognoosi nõudmisel sellest, kui suurt hulka inimesi või kui laia eluala seadus mõjutama hakkab.

Eespool esitasime tulemused, mille kohaselt valdav enamus respondentidest (vrd. lk. 18 jj.) oli kindlalt seisukohal, et kavandatava seaduse sotsiaalse mõju prognoosimine kui ka selleks otstarbeks sotsiaalse informatsiooni kasutamine on kindlasti vajalik. Põhimõtteliselt läheb siin toodu sellega ühte. Osa seadusloomes osalejate ettevaatlikkus sotsiaalse prognoosi üldkehtivaks muutmise suhtes on mõistetav.

Andmed kinnitavad, et seadusloome edendamiseks on oluline kogu selle sotsiaalse informatsiooni kohta korraliku ülevaate omamine ning vastavate andmete ja järelduste kättesaadavus, mida saaks kasutada kavandatavate seaduste sotsiaalse toime prognoosimiseks. Juba olemasolev sotsiaalne informatsioon on kasutatav ka kavandatavate õigusliku regulatsiooni alaste sammude võimaliku sotsiaalse efekti prognoosimiseks, nii et alati ei oleks tarvis korraldada uusi spetsiaalseid uurimusi. Sama oluliseks kui juba läbiviidud andmekogumisi, lõpuleviidud analüüse jne. võib lugeda andmebaaside olemasolu, milles kajastuksid käimasolevad uurimused ja andmekogumised. Viimaseid saaks võib-olla vajaduse korral pöörata ka seadusloome resultaatide sotsiaalse prognoosi tegemisele. ESTA kui vastav andmearhiiv peaks selles suunas laienema (vastav tegevus ongi käesolevaks ajaks algatatud).

Arvamused seaduseelnõude avalikustamisest ajakirjanduses

Nagu muuhulgas näitasid Euroopa riikide parlamentide seadusloome- alase uurimuse tulemused, on seaduseelnõude avalikustamise praktika eri maades erinev. Käesolevas küsitluses paluti Eestis seadusloomes osalejail avaldada arvamust tähtsamate seaduseelnõude ajakirjanduses avaldamise otstarbekusest. Tulemused (tunnused 129- 131, lk. 21) on toodud tabelis 15.

Tabel 15

Seadusloomes osalejate arvamused tähtsamate seaduseelnõude ajakirjanduses tutvustamise mõttekusest (iga hinnanguga nõustunute arv ja hinnangute keskmised)

Kas oleks mõtet tutvustada tähtsamaid seaduseelnõusid korrapäraselt ajakirjanduses?

Täpselt nii -- 3

Võib-olla -- 2

Pole nõus -- l

Keskmine

See oleks oluline, sest seadused mõjutavad tuhandete inimeste elu ja mitmete elualade arenguvõimalusi

30

8

1

2,74

Selle järele pole vajadust, sest seadused on vaid juriidilised dokumendid, elu mõjutavad ka muud olulised asjad jne.

-

3

30

1,09

Seadused on keerulised ja nendega tegelemine nõuab reakodanikul tavaliselt puuduvat asjatundlikkust

5

17

12

1,79

Tabel näitab, et respondentide kindel enamus peab vajalikuks tähtsamate seaduseelnõude regulaarset tutvustamist ajakirjanduses ning ei nõustu vastupidise väitega. Arvamust, et reakodanik ei suuda seadusloomega seonduvast aru saada, jagab kategooriliselt vaid vähene osa meie respondentidest, kuid enamus neist möönab seda mingil määral.

Demokraatia areng eeldab seaduseelnõude avalikustamise uute dimensioonide arvessevõttu, mis seondub ka sotsiaalse informatsiooni kasutamise ja levikuga. Üha suuremal määral saavad Eestigi ühiskonna poliitilise elu subjektideks mitmesugused huvigrupid ja ühendused, valitsusvälised organisatsioonid, mis hakkavad loomulikult osalema seadusloomes. See nõuab seaduseelnõude kui ka nende juurde kuuluvate materjalide - sealhulgas asjakohase sotsiaalse informatsiooni - kättesaadavust, kusjuures ületatud on eelnimetatud indiviidist reakodaniku võimalik ja eeldatav ebakompetentsus. Tehniliste vahendite areng laiendab võimalusi seadusloome alaste materjalide avalikustamiseks. Interneti kaudu teabe levitamine laiendab ka seadusloomet puudutavat avalikustamist. Riigikogu kodulehekülg on siin hinnatav näide.

Kokkuvõtteks

Järgnevalt ei ole esitatud formaalset kokkuvõtet eelnenud andmete esituse kõikidest lõikudest. Andmed ise võiksid otsest huvi pakkuda vastavate teemadega tegelejaile. Tulemuste juurutamise algaks üht või teist seadusloomega seotud teemat hõlmava materjali läbivaatamisest ja otsuse langetamisest teatud muudatuste vajalikkusest, millele uurimisandmete analüüs viitab.

Siin on toodud üldisemaid kaalutlusi, kusjuures ei ole seatud eesmärki haarata terviklikult selliseid õigusloome arendamise aktuaalseid alaprobleeme, nagu õigusloome institutsionaalne edendamine, selle valdkonnaga seotud töötajate ettevalmistus jmt. Lähtekohaks on uurimusega tuvastatud seadusloomesse haaratute hinnangud, sotsiaalse informatsiooni olukord ja selle edendamise põhimõttelised võimalused Eestis, rahvusvahelisest kogemusest teadaolev ja kogu selle valdkonna arendamise vajadused18. Viimaseid näeme kahes omavahel lahutamatult seotud valdkonnas: ühelt poolt Eesti ühiskonna sisemise arengu vajadused, teiselt poolt sellise administratiivse suutvuse /capacity/ kujundamine, mis tähendab valmisolekut võtta endale kohustusi seoses Euroopa Liidu liikmeks saamisega kui ka liikmeks olemisega19. Teisisõnu, see on suutlikkus olla osa kujunevast Euroopa administratiivruumist /Administrative Space/20: vastata selle nõudmistele ja samas ka osaleda selle institutsionaalses kujundamises.

1. Nii seadusloomes kui ka muus sotsiaalses juhtimises on prognoositav sotsiaalse informatsiooni osakaalu tõus. Seda kutsuvad esile järgmised juba praegu oma toimet avaldama hakanud asjaolud:

1. Eesti seadusloome praegusel astmel on paratamatult keskne teiste maade seadusloomes väljatöötatu ülevõtmine ning meie seadusandluse vastavusse viimine Euroopa Liidu õigusega, mis olulisel määral seisneb olemasolevate tekstide tõlkimises, kohaldamises jmt-s. Seadusloome arendamise järgmine periood peaks seisnema olemasoleva, ülevõetu jne. täpsustamises, mis nõuab praegusest enam lähtumist siinsest olukorrast. Viimase analüüs nõuab asjakohast pädevat alusmaterjali - sealhulgas sotsiaalset informatsiooni käesolevas aruandes kasutatud tähenduses;

2. Euroopa administratiivruumi praktikast tuleb Eestil ühe olulisema institutsionaalse arenguna üle võtta kavandatavate seadusandlike muutuste resultaatide prognoos - regulatsioonide mõju analüüs /Regulatory Impact Analysis/. Viimase kvalifitseeritud teostamine eeldab muuhulgas sotsiaalse informatsiooni laiaulatuslikku kasutuselevõttu;

3. Eesti poliitilise süsteemi arengu juhtivaks tendentsiks on demokraatia süvenemine. Selles kasvab ka sotsiaalse informatsiooni osa - sealhulgas elanikkonna efektiivsem informeerimine sotsiaalsest ja poliitilisest arengust ning seadusandluse enda edendamisest, sellega kaasnev poliitiliste institutsioonide vastutuse kasv enda poolt propageeritavate või vastuvõetavate otsuste põhjendamise eest, erinevate uute huvigruppide, valitsusväliste organisatsioonide jts. kasv ning tähtsuse tõus;

4. õigusloomes peaks poliitiliste ja õiguslike probleemide, juhtimishoobade jne. kõrval üha suurema kaalu saama, nagu seda Euroopa vastava valdkonna areng kinnitab, sotsiaalsete probleemide lahendamine, sotsiaalne prognoos, juhtimine kui sotsiaalsete protsesside suunamine, sealhulgas Euroopa sotsiaalmudeli /European social model/ põhimõtete21 alusel. See vajab sotsiaalse informatsiooni kasutamist.

Siit järeldub, et sotsiaalse informatsiooni seadusloomes rakendamise laiendamine ja korrapärastamine väärib tähelepanu kui seadusloome edendamise ja ühiskonna juhtimise tõhustamise perspektiivne suund.

2. Käesoleva uurimuse ning teiste selleteemaliste analüüside tulemused osutavad vajadusele korrapärastada ja edendada seadusloomes osalejate seoseid sotsiaalse informatsiooni "tootmise" ja salvestamisega.

Seadusloomes saab sotsiaalse informatsiooni rakendamise efektiivsust tõsta, nagu näitavad käesoleva uurimuse tulemused, järgmistel viisidel:

1. Seadusloomes osalejate peamistel rühmadel täpsema ettekujutuse kui ka teatud kogemuse kujundamine selles suhtes, mida sotsiaalne informatsioon ühiskonna juhtimisel võimaldab, kuidas seda Eestis ja mujal Euroopas kogutakse, talletatakse ning kasutatakse, miks sotsiaalse informatsiooni kasutamine on otstarbekas, mis on sotsiaalse informatsiooni põhifunktsioonid sellest seisukohast.

2. Olukorrani jõudmine, kus seadusega on sätestatud ning praktikas juurutatud seadusloome ja sotsiaalse informatsiooni seosed: seaduseelnõu seletuskirja koostamine ja selle roll, seaduseelnõu ja vajadusel mingite selle juurde kuuluvate materjalide seaduse vastuvõtmise eelne avalikustamine ning avalikustamise resultaatide (konkreetsete ettepanekute kui ka üldise avaliku arvamuse) arvessevõtt.

3. Süsteemi kujundamine, kuidas seadusloomes osalejate peamised rühmad saavad teada, missugust andmestikku teatud valdkonna kohta olemas on, kust neid andmeid kätte saab, samuti kas ja kuidas saab tellida seni puuduvaid andmeid ning uurimusi seadusloome ja riikliku juhtimise jaoks oluliste probleemide kohta.

4. Sotsiaalse informatsiooni kogumise, sellest ülevaadete ettevalmistamise ja seadusloomes osalejaile kättesaadavaks tegemise efektiivse süsteemi käivitamine andmepanga vormis, mis ületaks ametkondlikud piirangud ning oleks lülitatud selle valdkonna rahvusvahelistesse andmevõrkudesse. Andmepanga baasil oleksid välja arendatavad ka seadusloomes osalejate kahepoolselt kasulikud kontaktid sotsiaalse informatsiooni kogumisega tegelevate asutuste ja uurijatega.

5. Sotsiaalteadusele tellimuse kujundamine Eesti riigi ja ühiskonna seisundi ning arengutendentside terviklikuks analüüsiks (esmajoones sotsiaalseks monitooringuks), mis lubaks määratleda ka õigusliku regulatsiooni toimet ning võimalikke uusi valdkondi, kus on otstarbekas algatada uuendusi õiguslikus regulatsioonis.

6. Sotsiaalse informatsiooni kasutamise alase sobivates vormides täiendõppe korraldamine, milles osalemine saaks vastavate töötajate ametialase pädevuse hindamisel arvessevõetavaks osiseks.

Nende muutuste sisseviimise vajadus tekitab mõneti vastuolulise olukorra. Ühelt poolt on toonitatud, et tõusma peab sotsiaalse reguleerimise, iseregulatsiooni jne. kaal, mis muuhulgas suurendab ka sotsiaalse informatsiooni vajadust. Teiste maade kogemusest on näha, kui tähtsaks võib seadusandluse efektiivsuse tõusu nimel saada õigusaktide juurdeloomise vohamist22 ohjeldada. Samas on praegu kõne all sotsiaalse informatsiooni rakendamise meetmete kiire sisseviimine, jõudmaks olukorrani, mida Lääne demokraatiate puhul on nimetatud "demokraatlikuks rutiiniks" ning mis seisneb mitmesuguse sotsiaalse informatsiooni kasutamises seadusloome loomuliku osana, ilma et see vajaks spetsiaalset seadusandlikku korraldamist.

Ometi on Eesti ühiskonna praegusel astmel kõnesolevate uuenduste sisseviimise kindlaim tee seadusandluse täiendamine ja kehtestatud korrast kinnipidamise tagamine.

Kõne all ei peaks olema üksnes uute sotsiaalse informatsiooni "tootmist" ning rakendamist sätestavate õigusaktide vastuvõtmine olemasolevatele lisaks või nende asemele. Kogu see valdkond on seotud põhiliste sotsiaalsete protsesside juhtimise efektiivsemaks muutmise, demokraatia arengule kaasatöötamise, Euroopa administratiivruumis osalemiseks valmisoleku jts. laiemate arengutega. Nii oleks siin tugevaks positiivseks arenguimpulsiks otstarbekas vastava küsimusteringi ulatuslikum poliitiline arutelu.

3. Loetletud järeldused ja ettepanekud sisaldavad taotlusi konkreetsemateks institutsionaalseteks muutusteks, mille läbiviimine ulatub väljapoole uurimuse osapoolte pädevust. Selliste ettepandavate institutsionaalsete muudatustena, milleta sotsiaalse informatsiooni seadusloomes rakendamise efektiivsuse tõstmine jääks poolikuks, märgime järgmisi:

1. Sotsiaalse informatsiooni andmepanga areng. Tartu Ülikooli Sotsiaalteaduskonna baasil sotsiaalteaduste rahvusliku andmearhiivina toimiv Eesti Sotsiaalteaduslik Andmearhiiv (ESTA) on koostöös Riigikogu Kantselei Majandus- ja sotsiaalinfoosakonnaga arendanud oma tegevust sotsiaalse informatsiooni seadusloomes kasutamist soodustavas suunas. Sotsiaalset informatsiooni koondav institutsioon on seega olemas, otstarbekas on olemasoleva edasiarendamine. Läbimurre kõnealuses suunas eeldaks järgmisi uuendusi:

* ESTA poolt riiklike funktsioonide täitmiseks tehtava - informatsiooni- tellimuste täitmise kui ka seda tagava infokogumis- ja arendustegevuse - stabiilne finantseerimine riigieelarve baasil;

* ühtse reeglistiku alusel kogutava, seadusloomes kasutamiseks sobiva informatsiooni laiendamine. See tähendaks esmajoones nn. ametkondliku informatsiooni kogumise kooskõlla viimist andmepanga- standardiga, tagamaks kogutud informatsiooni arvessevõttu, seadusloomes olijaile otstarbekas vormis kättesaadavaks tegemist ja vajadusel teisest analüüsi. Loomulik on seejuures informatsiooni oma vajadusteks koguvate ametkondade huvide ja töömahu arvestamine ning riiklike ja Euroopas kehtivate andmekaitse reeglite arvessevõtt.

2. Sotsiaalse tellimuse esitamine sotsiaalteadusele Eesti riigi ja ühiskonna seisundi ning arengutendentside kompleksseks analüüsiks. Eesti sotsiaalteadlased osalevad paljudes rahvusvahelistes uurimisprojektides, mis on suunatud siirdeühiskondade sotsiaalsete protsesside analüüsile ja prognoosimisele. Samal ajal ei ole kujunenud stabiilset seost riikliku juhtimisega Eesti ühiskonna arenguprotsesside kaardistamiseks ja sotsiaalseks monitooringuks. Viimane lubaks määratleda ka õigusliku regulatsiooni toimet ning võimalikke uusi valdkondi, kus on otstarbekas algatada uuendusi seadusandluses. Selline sotsiaalne tellimus peaks kujunema peamiste poliitiliste jõudude poolt aktsepteeritava sisuga. Ta peaks lähtuma Vabariigi Valitsuselt sellekohase sihtprogrammina, mille täitmisse kaasataks eri uurimisasutustes tegutsevad sotsiaalteadlased ning vajalikku sotsiaalset informatsiooni valdavad asutused.

3. Sotsiaalse informatsiooni kasutamist puudutavate teemade lülitamine õigusliku reguleerimisega seotud isikute kvalifikatsiooni tõstmisse ja pädevusnõuetesse. Teadmiste omandamine sotsiaalsest informatsioonist ja sotsiaalinformaatikast ning sotsiaaluurimuste metoodikast peaks kuuluma eri tasemete ja alade töötajate kvalifikatsiooni tõstmise programmidesse. Teatud osas algaks see kaadri ettevalmistamisest kõrgkoolides, kus osa selliseid teemasid juba praegugi läbi võetakse. Otstarbekas oleks kõnealuses suunas täiendkoolitusega hõlmata nii seaduste väljatöötamises osalejaid kui ka vastuvõetud seaduste elluviimisel tegutsejaid. Arvestada tuleb töötajate küllaltki suuri lähte-erinevusi baashariduses, eelnevas kogemuses kui ka seadusloomes osalemise ulatuses. Vastava süsteemi väljakujunedes saab hakata selliseid teadmisi lugema teatud ametikohtadel hõivatute pädevusnõuete hulka.

4. Märgitud institutsionaalsed muutused nõuavad edukaks läbiviimiseks kõrvuti organisatsiooniliste ja juriidiliste meetmetega ka teatud poliitilist tahet. Kavandatav kuulub nende meetmete hulka, mis peaksid tagama seadusloome kõrgema kvaliteedi, demokraatia laienemise, euroopalike poliitiliste traditsioonide omaksvõtu ning lõppastmes Eesti riigi suurema poliitilise ja sotsiaalse efektiivsuse. Loogiline on oodata neile taotlustele enamuse poliitiliste jõudude heakskiitu ja valmisolekut sellistes muutustes osaleda. See võiks olla kõrvuti mõnede teiste ühiskonna elu aktuaalsete teemadega peamiste poliitiliste jõudude arutelu ja järgneva poliitilise kokkuleppe aineks. Sellises suunas tegevuste käivitamine sobib kokku uue Riigikogu valimiste eelse ja järgse perioodiga.

Viidatud kirjandus

Assessing the Impacts of Proposed Laws and Regulations: SIGMA Papers No 13. - Paris: SIGMA-OECD, /1997/.

Avaliku halduse alused: Valimik Euroopa esseid. - Tartu: TÜ Kirjastus, 1997.

H.Best, U.Becker, A.Marks /eds/. Social Science in Transition: Social Science Information Needs and Provision in a Changing Europe. - Bonn: Informationszentrum Sozialwissenschaften, 1996.

Checklist on Law drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe: SIGMA Papers No 15. - Paris: SIGMA-OECD.

Reed Dickerson. The Fundamentals of Legal Drafting: 2nd Ed. - Boston and Toronto: Little, Brown & Co, 1986.

Pádraig Flinn. Keynote Address: European Social Policy Forum. Brussels, 25 June, 1998.

Denis J.Galligan /ed./. Socio- Legal Studies in Context: The Oxford Centre Past and Present. - Journal of Law and Society, Vol. 22, 1995, No 1.

/Jaan Ginter, Aare Kasemets, Paul Kenkmann/. Use of Social Information in the Law- making Process of Parliaments: A Comparative Study. - Tallinn, 1998 /käsikiri Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas/.

Aare Kasemets & Kadri Vallimäe. Riigikogu menetlusse võetud seaduseelnõude seletuskirjad 10.01. - 20.06.1998: märgid regulatsioonide mõju analüüsist, eurointegratsioonist ja osalusdemokraatiast Eesti õigusloomes. - Tallinn, 1998 /käsikiri Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas/.

Kai Liiva. The Implementation of Regulatory Impact Analysis in Law Drafting. - Tallinn, 1998 /käsikiri Riigikogu Kantselei Majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas/.

Preparing Public Administrations for the European Administrative Space: SIGMA Papers No 23. - Paris: SIGMA-OECD, 1998.

Public Management Profiles: SIGMA Countries, Revised Edition - 1995. - SIGMA, OECD.

Public service Training Systems in OECD Countries: SIGMA Papers No 16. - Paris: SIGMA-OECD, /1996/.

Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries. - Paris: OECD, 1997.

Riigikogu liikmete ja ametnike küsitluse esialgne kokkuvõte: käsikiri Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas /Saar-Poll/.

Markku Tyynilä, Juhani Korhonen. Curbing Regulatory Inflation: A View from Finland. Meeting on Curbing Regulatory Inflation, OECD Headquarters, Paris, 15-16 June 1995. - Paris: OECD, 1995.

William H.Robinson & Clay H.Wellborn /eds/. Knowledge, Power, and the Congress. - Congressional Quarterly, Ch.4,Washington, DC, 1991.

Towards Universal Law: Trends in National, European and International Lawmaking. - Uppsala: Iustus Förlag, 1995.

Training Civil Servants for Internationalisation: Documentation from a SIGMA Multi- Country Seminar Held in Budapest 22- 23 May 1995; SIGMA Papers No 3. - Paris: SIGMA-OECD, 1996.

Osundatud interneti koduleheküljed

Eesti Vabariigi Riigikogu.

Eesti Õigusaktide Andmebaas.

Statistikaamet.

Eesti Sotsiaalteaduslik Andmearhiiv.

Eesti Inimarengu Aruanne.

Tekstimärkmed

1. /Jaan Ginter, Aare Kasemets, Paul Kenkmann/. Use of Social Information in the Law- making Process of Parliaments: A Comparative Study. - Tallinn, 1998 /käsikiri Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas/.

2. Uurimuse läbiviijad on tänu võlgu Riigikogu Kantselei Majandus- ja sotsiaalinfoosakonnale ning eriti osakonna juhataja Aare Kasemetsale materjalidega varustamise ja oluliste ideede eest, mis kajastuvad ka käesolevas kokkuvõttes.

3. Vrd.: Preparing Public Administrations for the European Administrative Space: SIGMA Papers No 23. - Paris: SIGMA-OECD, 1998, p. 24.

4. Vt. Aare Kasemets & Kadri Vallimäe. Riigikogu menetlusse võetud seaduseelnõude seletuskirjad 10.01. - 20.06.1998: märgid regulatsioonide mõju analüüsist, eurointegratsioonist ja osalusdemokraatiast Eesti õigusloomes. - Tallinn, 1998 /käsikiri Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas/.

5. Sellest vt. näiteks: Training Civil Servants for Internationalisation: Documentation from a SIGMA Multi- Country Seminar Held in Budapest 22- 23 May 1995; SIGMA Papers No 3. - Paris: OECD, 1996; Preparing Public Administrations for the European Administrative Space: SIGMA Papers No 23. - Paris: SIGMA-OECD, 1998; Public Management Profiles: SIGMA Countries, Revised Edition - 1995. - SIGMA, OECD.

6. William H.Robinson & Clay H.Wellborn /eds/. Knowledge, Power, and the Congress. - Congressional Quarterly, Ch.4,Washington, DC, 1991.

7. Denis J.Galligan /ed./. Socio- Legal Studies in Context: The Oxford Centre Past and Present. - Journal of Law and Society, Vol. 22, 1995, No 1.

8. Vrd.: Reed Dickerson. The Fundamentals of Legal Drafting: 2nd Ed. - Boston and Toronto: Little, Brown & Co, 1986; Towards Universal Law: Trends in National, European and International Lawmaking. - Uppsala: Iustus Förlag, 1995.

9. H.Best, U.Becker, A.Marks /eds/. Social Science in Transition: Social Science Information Needs and Provision in a Changing Europe. - Bonn: Informationszentrum Sozialwissenschaften, 1996.

10. Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries. - Paris: OECD, 1997; Assessing the Impacts of Proposed Laws and Regulations: SIGMA Papers No 13. - Paris: SIGMA-OECD, /1997/; Checklist on Law drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe: SIGMA Papers No 15. - Paris: SIGMA-OECD; Kai Liiva. The Implementation of Regulatory Impact Analysis in Law Drafting. - Tallinn, 1998 /käsikiri Riigikogu Kantselei Majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas/.

11. Preparing Public Administrations for the European Administrative Space: SIGMA Papers No 23. - Paris: SIGMA-OECD, 1998, p. 38.

12. Riigikogu liikmete ja ametnike küsitluse esialgne kokkuvõte: käsikiri Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas /Saar-Poll/.

13. Tulenevalt uurimusega hõlmatud isikute ringi seadusloomes osalemise iseloomust ei olnud võimalik ehitada andmekogumist üles kindlate seaduseelnõude ega ka mitte seadusega reguleeritavate valdkondade ankeedis äramääramisele, nii et oleks saanud koguda andmeid sotsiaalse informatsiooni kasutamisest konkreetsete eelnõude või reguleerimisele võetud valdkondade puhul. Selle asemel paluti respondentidel ankeedi täitma asudes ise ära määrata, millise eelnõu nad võtavad vaatluse alla kõige esimesena, seejärel millise kohta annavad andmeid teisena, ja siis kolmandana. Et osa respondente olid olnud seotud üksnes ühe eelnõuga (või oli seadusloomes osalemine olnud sedavõrd napp, et ei leitud võimaliku anda hinnangut mitme eelnõu väljatöötamise kohta), on andmeid sotsiaalse informatsiooni kasutamisest teiste seaduseelnõude puhul vähem, kui respondentide poolt esimesena kõna alla võetud eelnõude puhul.

14. Vt.: William H.Robinson & Clay H.Wellborn /eds/. Knowledge, Power, and the Congress. - Congressional Quarterly, Ch.4,Washington, DC, 1991.

15. Nimetatud institutsioonide kodulehekülgedele on viited antud käesoleva kokkuvõtte lõpus koos viidatud kirjandusega.

16. Siit tulenevat vajadust peegeldab ka asjaolu, et paralleelselt käesoleva uurimusega teostatakse seadusloome edendamise õigussotsioloogiliste lähtekohtade üldistamisele suunatud teoreetilist tööd.

17. Eesti seadusandluse senise praktika analüüs on antud uurimuses: Aare Kasemets & Kadri Vallimäe. Riigikogu menetlusse võetud seaduseelnõude seletuskirjad 10.01. - 20.06.1998: märgid regulatsioonide mõju analüüsist, eurointegratsioonist ja osalusdemokraatiast Eesti õigusloomes. - Tallinn, 1998 /käsikiri Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfoosakonnas/.

18. Vrd.: Wolfgang Drechsler. Avalik haldus kui riigiteadus. - kogumikus: Avaliku halduse alused: Valimik Euroopa esseid. - Tartu: TÜ Kirjastus, 1997, lk. 11 jj.

19. Preparing Public Administrations for the European Administrative Space: SIGMA Papers No 23. - Paris: SIGMA-OECD, 1998, p. 10.

20. Ibidem, p. 15.

21. Vt.: Pádraig Flinn. Keynote Address: European Social Policy Forum. Brussels, 25 June, 1998.

22. Vt. sellest näiteks: Markku Tyynilä, Juhani Korhonen. Curbing Regulatory Inflation: A View from Finland. Meeting on Curbing Regulatory Inflation, OECD Headquarters, Paris, 15-16 June 1995. - Paris: OECD, 1995.