28.06.1999.a. nr 6-5/322

Riikliku tööturupoliitika vajadusest

Eessõna Mai Luugi uurimusele "Töökoolitus – aktiivse tööturupoliitika tähtis instrument"

Marika Kirch

Uurimuse tellimine

Lähtudes vajadusest kirjeldada tööturupoliitikat ja tööturukoolituse olukorda tellis Riigikogu Kantselei majandus- ja sotsiaalinfo osakond vastava analüüsi Mai Luugilt, kelle töö "Töökoolitus – aktiivse tööturupoliitika tähtis instrument" sisaldab nii originaalseid uurimistulemusi, tööturustatistikat kui ka ülevaadet Euroopa Liidu riikide arengutest selles valdkonnas.

Seoses Euroopa Liitu integreerumise perspektiiviga otsib Eesti vastust küsimusele, milline on Eesti tööturu potentsiaal, tööturupoliitika ja ka sotsiaalpoliitika üldse Euroopa Liidu kontekstis. Küsitlused näitavad, et Eesti elanike euromurede hulgas on esikohal tööhõivega seotu. Eesti sotsiaalset ruumi kõige rohkem mõjutavaks riikide grupiks on saanud ülekaalukalt Põhjamaad ja Euroopa Liit. Samal ajal on meil raske nende riikide strateegiaid rakendada. Põhjamaade mudeli järgi jätab riik organisatsioonide lahendada tööturu regulatsiooni. Selleks peavad olemas olema tugevad tööandjate ja ametiühingute organisatsioonid ning kõrge organiseerituse aste (ametiühingusse kuulub enamus – 80-85% töötajatest).

Tööturu olukorraga seostuvad paljud sotsiaalkaitse valdkonnad, kus riik peab elanikele andma teatud garantii. Tööealise elanikkonna vähene hõivatus võib olla üheks oluliseks põhjuseks majanduse madalseisus. Vähene hõivatus omakorda suurendab riigi sotsiaalabi kulutusi, kusjuures ei muuda põhimõtteliselt majanduskeskkonda aktiivsemaks vaid suudab vaevu leevendada töötuks jäänute rasket olukorda. Sellisest olukorrast ülesaamiseks ei piisa üksikisikute pingutustest, tarvis on süsteemi muutvaid meetmeid, mida saab ette võtta ainult riiklikult tasandilt. Omakorda selleks, et riik suudaks midagi ette võtta, peab alustuseks olema süsteemne ülevaade tekkinud probleemidest .

Eesti tööhõive ja sotsiaalkaitse süsteem võrreldes teiste Ida-Euroopa riikidega

Üleminekul turumajandusele on Eesti tööhõive struktuur muutunud kardinaalselt. Kõige suuremad muutused on toimunud teatavasti põllumajanduses. Eestis vähenes esimese nelja iseseisvusaasta jooksul põllumajanduses töötavate inimeste hulk 55,7% ja põllumajanduses on praegu hõivatud umbes 10%. Näiteks Lätis on vastavad arvud 11,3% ja18,5 %. Leedus on aga hõive põllumajanduses isegi kasvanud. Tunduvalt vähem on kahanenud hõive tööstuses. Eesti on täna oma tööhõive tasemelt sarnane Poola ja Ungariga. Uurimused näitavad, et Eestis on hõive struktuur majandussektorite lõikes lähenenud väga kiiresti Euroopa Liidu keskmisele.

Eesti sotsiaalkaitse süsteem on selgete ja loogiliste printsiipide alusel üles ehitatud. Eestis, nagu kõigis siirderiikides, on sotsiaalkaitse ressurss võrreldes heaoluriikidega väga madal. Kuid töötu sotsiaalse kaitse mehhanismide väljaarendamiselt jääb Eesti maha ka teistest siirdeühiskondadest. Selles on nii halbu kui häid momente.

Maailmapanga nõunik Milan Vodopivec on analüüsinud oma Sloveenia tööjõuturu arenguid ja võrrelnud seda Eestiga. Palju ühiseid probleeme (noorte tööpuuduse kasv, vanemaealiste töötajate ja kvalifitseerimata tööjõu hõivatuse langus, erinevus ametlikult registreeritud töötuse ja tunduvalt suurema tegeliku töötuse vahel.) Samal ajal on ka väga suuri erinevusi märgata kahe maa tööhõivet iseloomustavates protsessides. Töökohtade kadumine ja juurdeloomine on olnud siiski kiirem Eestis. Eestile on omane olnud väga liberaalne lähenemine (madalad barjäärid uute töökohtade loomisele, töötute napp toetus, madal palga alammäär). Eesti madalad ja väga lühiajaliselt kestvad toetused töötutele suurendasid töötute taasrakendamise kiirust. Madalad maksud ja palkade vähene reguleerimine stimuleerisid tööhõivet.

Ka Eesti omandireform stimuleeris tööjõu ümberpaiknemist. Eestis järgiti erastamises Ida-Saksa Treuhandi eeskuju, mis tekitas kiiresti ja kontsentreeris eraomandi ning stimuleeris kogu majanduse ümberstruktureerimist. Ka liberaalne kaubanduspoliitika, mis tõi sisse välismaist kapitali, aitas tekitada uusi töökohti.

Nagu selgub Sloveenia kogemusest on tööhõive kaitse seadustamine koos protektsionistliku ja jäiga palkade regulatsiooniga toonud kaasa selle, et tööjõu ümberjaotumist pole toimunud. Muudatused, mis ühes osas muudavad seadusandlust liberaalsemaks tekitavad teistes aspektides uusi piiranguid ja kokkuvõttes ei reguleeri nad piisavalt ja paindlikult kujunenud olukorda.. Sloveenia näitel võib öelda, et kuigi nende seadusandlus püüab järele aimata EU riikide seadusandlust, võib selline järeletegemine kahjustada retsipient-maa tööhõivepoliitikat kui see on tehtud ilma selgete eesmärkideta ning kohandamata neid põhimõtteid kohalikule olukorrale vastavaks. Eesti on selles võrdluses Ida-Euroopa riikidest ainsana paigutatud arenenud turumajandusega riikidega ühte gruppi kuna tööjõu mobiilsus on aidanud hoida tööhõivet teatud piires.

Eelnevast järeldub, et selline liberaalne tööturupoliitika õigustas end siirdeperioodi algul. Üleminekuetapi algusaastatel oli töötuse määr Eestis suhteliselt madal kuid on hakanud kiiresti kasvama alates 1995.aastast. Esimesele ümberkorralduste lainele ei järgnenud väga suurt tööpuudust, sest hulk ettevõtlikke ja aktiivseid inimesi leidis kiiresti suhteliselt lihtsaid lahendusi (mitmesugused teenused, vahendustegevus jms) ja alustas eraettevõtlusega. Aga samuti suudeti osaliselt taastada vanad (N. Liidu aegsed) turud, näiteks kalatööstuses).

Uus etapp tööhõivepoliitikas

Praegune ümberkorralduste etapp nõuab aga juba suuremaid investeeringuid ja riigipoolset (regionaalpoliitilist) huvi ja toetust. Tööturu 1995.a.a korraldatud uuringu andmete alusel oli töötuse määr 1995.a. - 8,7%. Järgnevate uuringute alusel on see kasvanud: 1997aasta andmetel - 10,5% -ni, 1998.aasta uuring näitas, et töötuse määr oli 9,6%. Võib oletada, et tegelikkuses on see veelgi suurem. Nüüd on tööjõuturule sattunud juba ka need, kes taasiseseisvumise perioodi jooksul ebaõnnestunult tehtud erastamise või kergemeelselt alustatud suurejoonelise äri kokkukukkumise tagajärjel on jäänud tööta. Olukord on põhimõtteliselt muutunud ja lihtsaid lahendusi ei ole enam nii kerge leida. Ühiskonnal ei ole ka enam seda potentsiaali, et iseregulatsiooni teel toimida.

Meie tööjõud on iseenesest hea haridustasemega, õppimis- ja arenemisvõimeline, kuid puuduvad paindlikud ja kaasaegsed ümberõppe struktuurid. Probleemiks on ilma mingi erialase ettevalmistuseta inimeste üleproduktsioon. Haridussüsteemi paindlikumaks muutmine on tõsine probleem. Tööjõu-uuring (ETU 98) näitas, et kuigi teise taseme hariduse omandanud moodustavad 56% kõigist tööga hõivatutest, pole neist 40%-l mitte mingisugust erialast ettevalmistust. Kõigist töötutest 62% moodustasid teise taseme hariduse (gümnaasiumi ja kutsekeskkooli) omandanud. On tekkinud uuesti vajadus kutsenõustamistegevuse taaskäivitamiseks, mis võiks osaliselt välistada väärad haridusvalikud. Täiskasvanute ümber- ja täiendõppe süsteemi puudumine.

Tööhõiveuuringud on näidanud, et Eestis süveneb pikaajaline töötus. Tööturiski lisategurid on mittesihipärane ja vähekonstruktiivne täiendkoolitus, vajaliku teabe raske kättesaadavus, tööbüroode madal usaldusväärsus nii tööandja kui töötute silmis. Nagu selgub allpool toodud joonistelt on täiendkoolituse roll tööhõive probleemide lahendamisel avalikus arvamuses küllaltki väheoluline. Seda enam oleks tarvis need valdkonnad riiklike prioriteetidena esile tõsta.

Riigikogu Kantselei tellitud sotsioloogiliste uuringute tulemused näitavad selgelt, et üks ühiskonna valuprobleeme, millele indiviidi tasandil lahendust ei leita, on tööhõive ja töökohtade loomise probleemid.

Sotsiaalministeerium töötab käesoleval ajal välja tööhõive tegevuskava rõhuasetusega inimressursi arendamisele. Tööhõive tegevuskava peaeesmärgiks on optimaalse tööhõive saavutamine haritud, kohanemisvõimelise ning majanduse vajadustele vastavate oskustega tööjõu kujundamisele kaasaaitamise kaudu. Tööhõive tegevuskava alleesmärkideks on: tööturupoliitikameetmete täiustamine ja paindlikumaks muutmine; sotsiaaldialoogi arendamine nii regioonides kui majandusharude tasandil; paindlike töösuhete vormide arendamine; tööturul võrdsete võimaluste tagamine; tööturuinstitutsioonide arendamine ja tegevuse korrastamine.

Konverentsil Vaesuse leevendamine Eestis (Tallinn, 14. juuni 1999) öeldi välisekspertide poolt välja mitmeid ideid. Üks olulisemaid neist oli, et Eesti vajab tööhõive alal struktuurseid muudatusi. Üks või teine muudatus ei ole alternatiivid vaid kogu vajaliku muudatuste kompleksi komponendid. Vajalikke muudatusi ei saa teha inimesed üksinda, selleks on vaja kollektiivset kokkulepet. Selline kokkulepe saab sündida ilmselt ainult erakondade tasandil – seega Riigikogus.

Matti Mikkola, Euroopa Sotsiaalõiguse Komitee president avaldas mõtet, et praegusel etapil ei ole Eestis uusi seadusi tegelikult vaja. Oleks vaja konkreetset plaani ehk arengukava, millel oleks poliitiliste jõudude toetus. Hiljem saaksid sellele arengukavale toetuda vastavad seadusemuudatused.

Kiiret tõlkimist ja Eesti Riigikogu poolt ratifitseerimist vajaks ILO konventsioon nr.122 "Tööhõivepoliitika" (vt. International Labour Conventions and Recommendations 1919-91 Volume II. ILO Geneva, 1992).

Saar Poll